Ради доброчесності в Україні: досвід і висновки
Після Революції Гідності 2014 року Україна розпочала масштабну програму реформ, спрямовану на відновлення суспільної довіридо державних інституцій, зміцнення верховенства права та боротьбу з розповсюдженою корупцією. Ключовим елементом цих зусиль стало створення незалежних антикорупційних органів (АКО) та запровадження механізмів перевірки та відбору кадрів, покликаних забезпечити, щоб керівні посади в антикорупційних органах і судовій системі обіймали лише особи з високим рівнем доброчесності та професіоналізму. Це призвело до створення так званих Рад доброчесності (РД) – багатосторонніх органів, покликаних оцінювати кандидатів в публічному секторі, зокрема в АКО та судах. Досвід України з РД є не лише прикладом внутрішніх реформ, а й потенційно придатною для використання моделлю для інших країн, які стикаються з вкоріненою корупцією та намагаються відновити довіру суспільства до системи правосуддя.
РД з'явилися після демократичних перетворень в Україні, при цьому вирішальну роль у їхньому створенні та формуванні відіграли громадянське суспільство та міжнародні партнери.Ці ради були запроваджені з метою посилення доброчесності призначень на державну службу, перевірки кандидатів на керівні посади та забезпечення неупередженості й прозорості процесів відбору. Їх повноваження охоплюють оцінку особистої етики, доброчесності та професійних стандартів. РД набули дедалі більшого значення як частина ширших зусиль, спрямованих на подолання системної корупції, політичного втручання і недовіри суспільства до державних інституцій. Представлене дослідження базується на аналізі українського законодавства, яке регулює діяльність спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції та систему судоустрою, контент-аналізі публікацій та звітів у національних і міжнародних медіа, а також на огляді відповідної літератури щодо національних та міжнародних механізмів посилення доброчесності та незалежності АКО.
Підхід України до перевірки державних службовців включав декілька механізмів, серед яких процеси спеціальної перевірки, що перевіряли кваліфікацію кандидатів, закони про люстрацію та скринінг (перевірки), що усували осіб, пов'язаних із попередніми політичними режимами та конкурсні відбори, що включали, зокрема, перевірку доброчесності. Спеціальна перевірка мала правовий та процедурний характер, тоді як перевірки доброчесності йшли далі, перевіряючи етичну поведінку, фінансову звітність та потенційний конфлікт інтересів. Зазначені механізми ретельно застосовувались до керівництва новостворених АКО, таких як Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) та Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), а також до судової влади через такі механізми, як Громадська рада доброчесності (ГРД) та Громадська рада міжнародних експертів (ГРМЕ).
Хоча РД зробили важливий внесок у реформи, їхнє впровадження також виявило низку ключових викликів. Ці виклики можна умовно розділити на чотири основні категорії: інституційний дизайн, політичне втручання, обмеженість ресурсів та операційні обмеження – кожен з цих факторів вплинув наефективність РД на практиці. Хоча повноваження РД чітко визначені законодавством, вони часто стикаються з судовим оскарженням їх діяльності, зокрема щодо необов'язкового характеру їхніх рекомендацій. Виникають питання, чи слід вважати РД державними органами та чи можуть їхні рішення бути оскаржені в судовому порядку. Відсутність стандартизованих критеріїв оцінки доброчесності ще більше ускладнює їхню роботу.
Хоча деякі ради розробили внутрішні методики оцінки кандидатів, національний стандарт почав формуватися лише у 2023 році – майже через десять років після створення перших РД.
Склад РД також зазнав змін. Спочатку вони переважно складались з національних експертів, більшість з яких призначалися органами влади, що створювало ризик політичного втручання. З часом, для підвищення прозорості та неупередженості до їх складу були залучені міжнародні експерти. Ради, в яких міжнародні експерти отримали вирішальну роль, такі як ГРМЕ, загалом мали більший успіх у проведенні ретельної перевірки доброчесності кандидатів. Однак, проблеми залишалися: зокрема, навмисні затягування процесів та перешкоди з боку політично призначених членів, особливо в тих випадках, коли ці особи прагнули захистити власні інтереси або інтереси політичних союзників.
Політичне втручання залишається постійною загрозою для ефективності РД. Політичні еліти часто намагаються впливати на склад рад або результати конкурсного відбору. У деяких випадках вони намагалися включити до складу комісій лояльних до себе осіб або затягувати процедури конкурсного відбору з метою впливу на результати. Яскравим прикладом став відбір керівника САП у 2020–2022, який затягнувся майже на два роки через блокування з боку членів комісії, які були призначені за квотою Парламенту. Такі дії часто висвітлювались з боку громадянського суспільства та міжнародних партнерів, тиск яких допоміг зберегти доброчесність окремих ключових призначень.
У системі судоустрою подібні проблеми підірвали ефективність реформ. Багатьом суддям вдалось уникнути проходження процедури оцінки доброчесності, а органи суддівського врядування іноді ігнорували негативні висновки ГРД щодо недоброчесних суддів. Це дозволило суддям із сумнівною репутацією зберегти свої посади, що підірвало довіру громадськості до судової влади. Організації громадянського суспільства (ОГС) та донори продовжують виступати за реформи, спрямовані на запобігання таким наслідкам, зокрема за посилення повноважень РД та уточнення юридичної відповідальності за подібні дії.
Обмеженість ресурсів ще більше ускладнює стабільність роботи РД. У той час як міжнародні експерти зазвичай отримують винагороду з донорських коштів, національні експерти часто працюють на волонтерських засадах, що створює дисбаланс і негативно впливає на їх мотивацію. Нещодавнє припинення фінансування з боку USAID підкреслило вразливість подібної моделі, що змусило український уряд терміново шукати альтернативні джерела фінансування. Крім того, існує обмежена кількість кваліфікованих експертів, які мають необхідні юридичні знання та розуміють контекст для ефективного проведення оцінювання. Одним із запропонованих рішень є створення попередньо перевіреного кадрового резерву експертів, яких можна буде оперативно залучати за потреби, що дозволить уникнути затримок і забезпечити безперервність процесу.
Операційні виклики також обмежують ефективність РД. Радам може бракувати належної адміністративної підтримки секретаріатів та цифрової інфраструктури, необхідної для безпечного опрацювання досьє кандидатів і комунікації. Логістичні труднощі, такі як неповний доступ до державних реєстрів та відсутність належних приміщень для засідань, ще більше ускладнюють їхню роботу. Масштаб завдань також є надзвичайно великим. В судовій системі України, де тисячіпосад суддів залишаються вакантними, кваліфікаційні оцінювання не розглядається як пріоритет. У результаті процес оцінювання просувається повільно.
Попри ці труднощі, досвід України з РД містить цінні уроки для інших країн, які перебувають на шляху демократичних перетворень або реалізують антикорупційні реформи. РД можуть стати важливим інструментом забезпечення доброчесності в державній службі, особливо там, де правоохоронні органи та судова система залишаються вразливими до політичного впливу. Їх успіх залежить від декількох взаємопов'язаних факторів: чіткого правового мандату, незалежних і авторитетних органів, що призначають членів РД, механізмів прийняття рішень, які надають реальні повноваження неупередженим членам (особливо тим, яких висувають міжнародні організації) та достатніх ресурсів для ефективного виконання їх завдань.
Українська модель також підкреслює важливу роль громадянського суспільства та міжнародних акторів у просуванні реформ. Громадянське суспільство забезпечує нагляд, адвокацію та експертизу, тоді як міжнародні партнери надають політичну підтримку та фінансові ресурси. Так званий «ефект сендвіча» – тиск з боку як внутрішнього, так і міжнародного фронтів – відіграв вирішальну роль у спонуканні уряду дотримуватися цілей реформ.
У майбутньому Україна має інституціоналізувати досягнення, отримані завдяки роботі РД, закріпивши правові гарантії, які захищатимуть ці органи від політичного втручання, а також забезпечивши, щоб призначення та процедури ґрунтувалися на прозорих, послідовних стандартах. Загальний висновок полягає в тому, що успішна судова та антикорупційна реформа вимагають не тільки сильних інституцій, але й коаліції національних та міжнародних акторів, які прагнуть підтримувати цілісність цих інституцій протягом тривалого часу.
