Створення антикорупційних органів (АКО) та забезпечення незалежності судової влади стали важливими елементами підходів до боротьби з корупцією у світі.132bae0b271b Ці інституції є необхідними для забезпечення підзвітності та справедливості в умовах функціонуючої демократії. Сильні та компетентні АКО відіграють ключову роль у виявленні, розслідуванні та судовому переслідуванні корупційних злочинів, притягненні винних до відповідальності незалежно від їхнього статусу чи впливу.fbe2cd413fd1 Водночас незалежні суди виступають в ролі головного арбітра – оцінюють надані докази, дотримуються принципів належної правової процедури та виносять справедливі й неупереджені рішення, незалежно від того, йдеться про обвинувальні вироки чи виправдання.

Однак у країнах з неконсолідованими демократіями (наприклад, гібридні режими, нестабільні демократії, дефектні демократії)9acd5d81c778 створення та підтримка незалежності цих інституцій стикається з низкою викликів (World Bank, без дати). Ці виклики часто мають системний характер і пов’язані з постійним політичним втручанням, слабкими інституційними гарантіями незалежності та обмеженою довірою громадськості.c4ba8dcea17f Політичні еліти можуть намагатися контролювати АКО та судову владу, використовуючи ці органи як інструменти для розправи з політичними опонентами або захисту себе та союзників від відповідальності.6252f347432e Це підриває не тільки довіру до інституцій, але й загальні антикорупційні зусилля, сприяючи збереженню безкарності та зниженню довіри громадян до системи урядування.

Серед рішень, що забезпечують незалежність АКО, є прозорий відбір та призначення кандидатів з високим рівнем доброчесності. Такі процедури мають бути спроєктовані таким чином, щоб визначити осіб, які володіють необхідним досвідом, етичними стандартами та незалежністю, що дозволить їм ефективно очолювати антикорупційні та судові інституції. Прозорість цих механізмів не тільки зміцнює довіру громадськості, але й виступає запобіжником проти політичного втручання. Існує декілька механізмів для забезпечення відбору керівників АКО, і деякі з них передбачають залучення представників громадянського суспільства.62043e30b28b

Україна адаптувала такі механізми по-своєму, створивши багатосторонні комісії з перевірки та відбору антикорупційних топ посадовців та суддів, і які ми називаємо Ради доброчесності.ebbd01aff2fc Ці Ради є незалежними органами, завданням яких є перевірка та оцінка кандидатів на керівні посади в АКО та судовій системі. У 2014 році Україна запровадила РД для відбору та перевірки керівників новостворених АКО. Пізніше цей підхід було розширено на судову систему. У цьому контексті на РД було покладено дві основні функції: по-перше, оцінка доброчесності кандидатів на посади суддів – практика, яка в цілому відповідає міжнародним стандартам; по-друге, оцінка доброчесності діючих суддів – більш суперечливий захід.1d7bc6b2926d

Досвід України надає цінну інформацію про як про потенціал, так і про виклики використання РД для посилення інституційної спроможності АКО та судової влади. У цьому випуску U4 аналізується досвід РД в Україні, зосереджуючись на їх еволюції, викликах та практичних уроках, які можуть бути корисними для вдосконалення управління АКО та забезпечення їх інституційної доброчесності в інших країнах.

Цей випуск U4 базується на аналізі українського законодавства, яке регулює діяльність спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції та систему судоустрою, контент-аналізі публікацій та звітів у національних і міжнародних медіа, а також на огляді відповідної літератури щодо національних та міжнародних механізмів посилення доброчесності та незалежності АКО. Крім того, до нього включено ідеї з неопублікованої наукової статті на ту саму тему, що надає глибший аналітичний погляд на виклики та уроки, винесені з досвіду України.9b870dc2c6cf Для цілей цього випуску ми не проводили інтерв'ю з відповідними зацікавленими сторонами (з членами РД або з учасниками оцінювання доброчесності; процесів відбору, скринінгу та перевірки), тому деякі аспекти, такі як мотивація кандидатів або сприйняття справедливості, які також можуть впливати на ефективність РД, залишаються не розглянутими.

Процеси відбору та перевірки в Україні та поява Рад доброчесності

Більшість антикорупційних реформ в Україні розпочалися після Революції Гідності 2014 року, яка визначила боротьбу з корупцією, встановлення справедливості та верховенства права пріоритетними завданнями. Досягнення цих цілей вимагало широких реформ, зокрема у секторі правосуддя. Серед таких реформ громадянське суспільство запропонувало, а політичні актори підтримали ідею створення РД – органів, до складу яких входять переважно національні або міжнародні експерти, і які оцінюють доброчесність (потенційних) посадових осіб АКО, з метою забезпечення доброчесності призначень до АКО, та судової влади. З моменту свого першого запровадження у 2015 році РД пройшли власний історичний шлях і змінилися відповідно до поточного контексту реформ.

РД є частиною ширшої екосистеми механізмів перевірки та конкурсного відбору, покликаних підвищити прозорість та підзвітність у державному секторі України. У цьому розділі представлено огляд зазначених механізмів, включно з їх еволюцією та впливом, для кращого розуміння ролі РД та окреслення основних принципів, на яких вони побудовані.

В Україні давно запроваджено механізми перевірки та конкурсного відбору, що мають на меті забезпечити доброчесність та професіоналізм осіб, призначених на посади в секторі правосуддя. До таких механізмів відносять процедури перевірки та конкурсного відбору на керівні та адміністративні посади. Зокрема, процеси перевірки були розроблені в різних сферах, і включають спеціальну перевірку, люстрацію, конкурсні відбори, оцінкою доброчесності та скринінг суддів. Кожна відіграє важливу роль у сприянні підзвітності та прозорості.

Спеціальна перевірка

Спеціальна перевірка — це механізм, покликаний забезпечити відповідність кандидатів на державні посади необхідним правовим, етичним та професійним стандартам до їх призначення. Цей процес зазвичай включає перевірку персональних даних, документів про освіту та професійної кваліфікації, а також медичної придатності для виконання відповідних функцій. Декларації про майно перевіряються на наявність конфлікту інтересів або незаконного збагачення, тоді як перевірка судимостей та оцінка національної безпеки дозволяють з’ясувати придатність особи до зайняття чутливих посад.

Запроваджений після здобуття Україною незалежності, механізм був передбачений Концепцією боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, яка наголошувала на необхідності проведення спеціальної перевірки «осіб, які є кандидатами на посади, пов'язані з боротьбою з корупцією, та осіб, які займають такі посади;».f0422e68a803 Однак лише у 2010 році спеціальна перевірка стала обов'язковою на законодавчому рівні.5f7b5324419b Зараз цей процес включає ретельну перевірку відомостей щодо притягнення до кримінальної відповідальності, фінансової доброчесності, наявності/відсутності корпоративних правdae1ff869937 та стану здоров'я, створюючи комплексну систему оцінки відповідності кандидатів вимогам державної служби.

У 2014 році в Україні відбулася Революція Гідності – протести, спрямовані на боротьбу з корупцією та підтримку європейського курсу країни. Після Революції новопризначений уряд України прийняв два закони – Закон «Про очищення влади» та Закон «Про відновлення довіри до судової влади в Україні». Ці два закони запровадили дві окремі процедури, спрямовані на звільнення посадових осіб та суддів, яких вважали причетними до підтримки корупційної та антидемократичної політики попереднього політичного режиму: люстрація державних службовців і суддів та перевірка суддів. Обидва процеси були спрямовані насамперед проти посадових осіб і суддів, пов'язаних з урядом Януковича, або тих, чиї дії безпосередньо підривали суверенітет України та демократичне врядування.019318b74dcf

Люстрація та перевірка суддів 1.0

Люстрація мала на меті відновити суспільну довірушляхом усунення осіб, які скомпрометували доброчесність та незалежність державних інституцій. За впровадження цієї процедури відповідало Міністерство юстиції України. Закон «Про очищення влади» поширювався на посадових осіб та суддів, які брали участь у діяльності комуністичного режиму Радянського Союзу або режиму колишнього президента Януковича. Закон забороняв призначати таких посадових осіб або суддів протягом десяти років з дати прийняття Закону (16 жовтня 2014 року). На жаль, люстрація не принесла очікуваних результатів, оскільки значна кількість звільнених посадових осіб була поновлена на посади через суди. Згідно з останніми даними Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» від 2 липня 2024 року, до Реєстру внесено 589 осіб, з яких лише п'ять є суддями.42d37ee54bca Крім того, з відкритих джерел відомо, що близько 90 % звільнених осіб поновлено на посадах через вади самої процедури та моделі її реалізації, такі як порушення права на справедливий суд, відсутність прав і гарантій для осіб, щодо яких застосовується люстрація, недотримання принципу індивідуального підходу до люстрації тощо.906519b0fd56 Десятирічна заборона на обіймання посад державними службовцями та суддями відповідно до цього Закону закінчилась в жовтні 2024 року.187359dffb94

Окрім відбору керівництва АКО, з прийняттям Закону «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» 2014 року в судовій системі також було запроваджено процедури перевірки/скринінгу. Перевірка суддів, разом із ширшими люстраційними заходами, не виправдала очікувань і досягнула обмежених результатів. Спеціально створена Тимчасова спеціальна комісія з перевірки суддів отримала мандат на проведення перевірки суддів протягом одного року з дати її формування на підставі поданих скарг. Мета цих заходів полягала у звільненні суддів, чиї попередні рішення або зв'язки викликали сумніви щодо їхньої неупередженості (так звані «судді Майдану»), що мало сприяти досягненню ширшої мети судової реформи.9ee66d88ee20 Загальні результати перевірки суддів не були вражаючими: до кінця 2019 року було звільнено лише 25 суддів із 234 скарг, що стосувалися 305 суддів. Хоча ця цифра здається значною, вона становить невелику частку судової системи, в якій у 2014 році працювало 8 433 судді в судах першої інстанції та апеляційних судах, а у 2015 році – 7 983 судді.fd0dc0dba44b В результаті довіра громадськості до судової системи залишилася переважно незадоволеною.c173e348bf20

Особливості зазначених процедур не могли повною мірою задовольнити суспільний запит на справедливість і доброчесність у державній службі. З огляду на це, у більшості новостворених державних органів (у тому числі в АКО) було запроваджено нові процедури конкурсного відбору та оцінки доброчесності.

Механізм конкурсного відбору

Механізм конкурсного відбору було запроваджено разом із процедурами оцінки доброчесності після Революції Гідності. Він вперше був застосований під час призначення керівників новостворених АКО: Національного антикорупційного бюро України (НАБУ), Спеціальної антикорупційної прокуратури (САП) та Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК). Кожен із законодавчих актів, що регулює діяльність конкретного АКО, містив положення про конкурсний відбір кандидатів на посаду керівника відповідного органу.a655ffdf7a00 Процесом керують спеціально створені конкурсні комісії, до складу яких входять національні та міжнародні експерти. Вони визначають принципи, критерії та методики оцінювання кандидатів на основі професійної компетентності, знань законодавства, практичних навичок, лідерських якостей та доброчесності. Оцінка доброчесності гарантує, що кандидати відповідають етичним стандартам і демонструють належну підзвітність. Процес включає розгляд поданих документів для участі в конкурсі, тестування, співбесіди та оцінку доброчесності, за результатами яких формується список кваліфікованих кандидатів. Потім комісія подає свої рекомендації до відповідного органу, наприклад, до Кабінету Міністрів України, для остаточного призначення.

Механізми конкурсного відбору керівників новостворених АКО передбачали оцінку доброчесності як ключовий компонент, покликаний зміцнити довіру суспільства з самого початку шляхом оцінки доброчесності та професіоналізму кандидатів. Ця реформа мала на меті забезпечити, щоб особи, які вступають на державну службу, відповідали високим етичним стандартам і демонстрували особисту доброчесність, замінюючи укорінені корупційні практики прозорістю і підзвітністю. На відміну від процедури спеціальної перевірки, яка зосереджується на дотриманні правових і процедурних вимог, оцінка доброчесності оцінює моральну та етичну придатність кандидатів – хоча на практиці ці процеси часто перетинаються, особливо коли правові зобов'язання відображають ширші стандарти доброчесності. Такі оцінки усувають недоліки попередньої системи, дозволяючи виявити осіб, чиї дії, навіть якщо вони не є формально незаконними, можуть підірвати довіру громадськості. Оцінка доброчесності передбачає аналіз декларації про майно, дотримання антикорупційного законодавства та відповідність доходів способу життя, а також виявлення конфлікту інтересів або випадків неетичної поведінки. Цей інструмент застосовується до кандидатів на ключові посади державної служби, зокрема в таких АКО, як НАБУ, САП та НАЗК.130ccf223aa1

Ради доброчесності

Запровадження процедур конкурсного відбору разом з оцінкою доброчесності як невід’ємною частиною процесів перевірки/скринінгу, а також обмежений успіх інших механізмів сприяли появі РД, які спочатку функціонували як так звані конкурсні комісії. У жовтні 2014 року в Україні було створено три нові АКО для запобігання, розслідування та переслідування корупційних правопорушень, відповідно: НАЗК, НАБУ та САП. Для кожного органу було створено ad hoc конкурсну комісію, яка здійснювала відбір та оцінку доброчесності кандидатів на керівні посади та за результатами розгляду передавала відповідним органам влади кандидатури для призначення на тимчасовій основі (2015 рік для НАБУ та САП; 2016 рік для НАЗК). Ініціативу створення такого механізму було запропоновано коаліцією Реанімаційний пакет реформ281cc4d91013 у її Дорожній карті реформ. Дорожня карта, серед іншого, містила антикорупційну реформу, яка передбачала розробку відповідного законодавства та створення спеціалізованих антикорупційних органів, що повинні відповідати міжнародним стандартам незалежності та ефективностіb556b6170f53 (автономність від інших органів влади, прозорий та конкурсний відбір керівника та основного персоналу, неможливість звільнення керівника з політичних мотивів, а також наявність достатніх ресурсів).5f1858e7cef4 Громадянське суспільство відіграло важливу роль у просуванні цих реформ в антикорупційній сфері: воно здійснювало тиск на політичне керівництво країни, брало участь у розробці необхідного законодавства, а також виступало членами таких конкурсних комісій.

Паралельний процес розпочався і в судовій системі. З огляду на обмежений вплив попередніх спроб перевірки суддів та нагальну потребу у реформуванні системи судоустрою та супутніх правових інститутів, створена у 2014 році Рада з питань судової реформи розробила Стратегію судової реформи на 2015–2020 роки,cf674fa18c44 в якій основну увагу було приділено кваліфікаційному оцінюванню суддів.

Перевірка суддів 2.0 та залучення міжнародних експертів до Рад доброчесності

В рамках реформи було передбачено реструктуризацію органів суддівського врядування: було створено Вищу раду правосуддя (ВРП) та відновлено Вищу кваліфікаційну комісію суддів України (ВККС) (хоча на практиці вона зберегла чимало членів, призначених ще за нормами попереднього Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2010 року).fd62412971a7 ВККС, серед іншого, було надано повноваження проводити перевірку (кваліфікаційне оцінювання) суддів з метою визначення їхньої здатності здійснювати правосуддя в конкретному суді на основі законодавчо встановлених критеріїв: (1) компетентність (професійна, особиста та соціальна), (2) професійна етика та (3) доброчесність. У порівнянні з попередньою ВККС нововведеннями стали, по-перше, визначення критеріїв кваліфікаційного оцінювання, а по-друге, створення Громадської ради з питань доброчесності (ГРД), до складу якої входило 20 представників громадських об’єднань, обраних зборами громадських об’єднань.453431618e3e Завданням ГРД було допомагати ВККС у визначенні того, чи відповідає суддя (або кандидат на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності в межах процедури кваліфікаційного оцінювання.b7adb6ff88ea

ГРД було створено аби збалансувати роботу ВККС та сприяти тому, щоб судова система не продовжувала функціонувати за застарілими підходами. Її створення мало на меті сприяти більшій об'єктивності у процесі оцінювання суддів, а також зміцнення суспільної довіри до судової реформи.d554f1b22bcf Попри таку роль, повноваження ГРД обмежувалися наданням консультативних висновків, які могли бути подолані рішенням ВККС, ухваленим двома третинами голосів призначених членів Комісії (але не менше ніж дев’ятьма голосами). На думку експертів громадянського суспільства, це негативно вплинуло на продуктивність та ефективність роботи ГРД. Інформація про суддю (або кандидата), яку ГРД змогла зібрати, могла бути відхилена простою більшістю голосів ВККС як органу суддівського врядування, що призводило до того, що у 2/3 випадків негативні висновки ГРД відхилялися, навіть якщо йшлося про грубі порушення прав людини кандидатами на посади суддів, декларування неправдивої інформації або невідповідності доходів.610783941a09 Під час конкурсу до новоствореного Верховного Суду, ВККС відібрала 120 кандидатів, 30 з яких (25 %) були визнані ГРД такими, що не відповідають критеріям професійної етики та доброчесності.269f06367fa6

Усвідомлюючи виклики, з якими зіткнулась ГРД, а також її вихід з процесу кваліфікаційного оцінювання суддів,ce444f7207bb у 2018 році реформатори виступили за створення Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ) длядопомоги ВККС в оцінці відповідності кандидатів критеріям доброчесності (моралі, чесності, непідкупності)5646448f39fe для новоствореного Вищого антикорупційного суду (ВАКС). ГРМЕ, що складалася виключно з міжнародних експертів, відігравала вирішальну роль у процесі оцінки доброчесності: якщо принаймні три члени ГРМЕ висловлювали застереження щодо кандидата на посаду судді ВАКС, скликалося спільне засідання з ВККС. Кандидат міг продовжувати участь у конкурсі лише за підтримки більшості спільного складу, у тому числі щонайменше половини членів ГРМЕ – інакше кандидат виключався з конкурсу. Такий механізм прийняття рішень забезпечував неупередженість і прозорість процесу відбору.25df2145cd27 Створення ВАКС було результатом як національної адвокаційної кампанії, так міжнародного тиску: Міжнародний валютний фонд (МВФ) та Європейський Союз (ЄС) пов'язали фінансову допомогу із його створенням,c195eebace6f що посилило підтримку його широкого мандату.b932ce9b07bf Однією з головних причин створення ВАКС є те, що доброчесність суддів повинна оцінюватися національними або міжнародними експертами, кандидатури яких визначаються на основі пропозицій міжнародних організацій та донорів.4992a141adff Враховуючи успіх ГРМЕ, міжнародні експерти були залучені до процесів відбору для інших АКО. У 2019 році громадянське суспільство ініціювало реформу структури управління НАЗК, що призвело до включення національних та міжнародних експертів, номінованих міжнародними організаціями або донорами, до складу конкурсної комісії з обрання Голови НАЗК. Ця реформа відповідала очікуванням західних партнерів, метою яких було посилення потенціалу НАЗК, зокрема за допомогою підтримки його перезапуску.014b7bbea632 Надалі, зміни до законодавства, що передбачають залучення міжнародних експертів до цих процесів, були поширені на НАБУ, САП, НАЗК та інших органів – Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), Бюро економічної безпеки України, ВККС, ВРП та Конституційного Суду України. Подальше залучення міжнародних експертів до РД було значною мірою зумовлене механізмами умов (conditionalities), встановлених західними партнерами.b7928846fd3c Їхня участь була пов'язана з конкретними політичними та фінансовими стимулами, такими як макрофінансова допомога або прогрес у зусиллях з європейської інтеграції.

Виклики у функціонуванні Рад доброчесності

Шляхом вивчення еволюції РД та аналізу контексту їх створення та функціонування, ми можемо виокремити низку викликів, пов’язаних з їх діяльністю. Ці виклики можна умовно поділити на інституційні, політичні, ресурсні та операційні, кожен з яких мав певний вплив на діяльність Рад.

Виклики інституційного дизайну

Як показано в таблиці вище, кожна модель РД має свої унікальні характеристики, які відрізняють її від інших. З часом ці моделі еволюціонували, набуваючи нових рис, що дозволяють подолати обмеження та врахувати уроки, винесені з попереднього досвіду. Для кращого розуміння цих змін далі буде проаналізовано основні інституційні компоненти РД окремо: мандат, склад, механізм прийняття рішень та орган призначення.

Мандат: Мандат кожної моделі РД чітко визначено у відповідному законодавчому акті, де окреслено її повноваження та обов'язки у процесі перевірки та відбору. Попри наявність чітко визначених правил, мандат РД часто ставав предметом спорів в рамках судового оскарження. Такі справи часто стосуються оскарження процедурних аспектів,415458d55f2e оскаржень рішень про (не)допуск певного кандидата до наступних етапів відбору8c5958182dd1 або негативних оцінок доброчесності щодо професійної етики та відповідності критеріям доброчесності.3f655814f351

Інша проблема, пов’язана з мандатом, може виникати через правовий статус самої РД. В Україні рішення будь-якого державного органу може бути оскаржене в суді. З огляду на це, можна стверджувати, що РД підпадають під визначення державного органу, а отже, їхні рішення можуть підлягати судовому оскарженню. Водночас навряд чи Ради можна вважати повноцінними органами влади, оскільки їхні рішення носять рекомендаційний характер, а остаточне рішення про оцінку та (не)призначення приймається органом, який створив РД (наприклад, Кабінет Міністрів України або Генеральний прокурор).faafa68668d6 Це питання підіймалось Верховним Судом, зокрема щодо статусу ГРМЕ. У своєму рішенні 2019 року Верховний Суд постановив, що ВККС, якорган суддівського врядування, наділений повноваженнями організовувати та проводити кваліфікаційне оцінювання для визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя. ГРМЕ лише допомагає ВККС у виконанні цього завдання.b8ee0c0ddd72

Окрім проблем, пов’язаних із судовим оскарженням рішень РД та з їх правовим статусом, на практиці виникли й інші виклики, які стосуються мандату РД: стандарти доказування та критеріїв доброчесності. Як зазначено в останніх аналізах Центру політико-правових реформ, нерозв’язаним досі залишалось питання змістовного наповнення критеріїв доброчесності, зокрема, які факти можуть свідчити про відсутність доброчесності в особи. Попри майже десятирічний досвід проведення оцінок доброчесності різними органами, не було встановлено єдиних і послідовних стандартів. Хоча такі інституції, як ГРД, ГРМЕ, Етична рада та Конкурсна комісія з обрання членів ВККС (останні дві інституції не розглядалися в рамках цього матеріалу) прийняли власні методики для підвищення прозорості та послідовності, ці зусилля не розв'язали проблему на системному рівні. Лише в грудні 2023 року Верховна Рада України уповноважила ВРП затвердити єдині показники для оцінки доброчесності та етики суддів (кандидатів на посаду суддів) після консультацій з іншими органами суддівського врядування – це перший крок до створення стандартизованих критеріїв, що застосовуватимуться в усій судовій системі.3f709894abeb

Склад: На початковому етапі РД здебільшого складалися з національних експертів (як представників державного, так і неурядового сектору), більшість з яких призначалися державними органами. Така структура давала уряду можливість опосередковано впливати на конкурсний відбір керівників АКО. Залучення експертів, номінованих міжнародними організаціями, додало нової динаміки. У РД, до складу яких входили такі експерти (міжнародні чи національні), процеси відбору, як правило, були більш неупередженими та прозорими порівняно з тими, де до складу РД входили члени призначені виключно національними органами влади (Transparency International Ukraine 2021a). Крім того, законодавча база, яка регулює діяльність РД і змінювалася з часом, передбачає можливість для міжнародних організацій висувати як міжнародних, так і національних експертів, що забезпечує гнучкість та доступ до ширшого кола кваліфікованих кандидатів.

Загальна ефективність таких змішаних структур варіювалася залежно від конкретного дизайну комісії, особливо від формату ухвалення рішень. У деяких випадках міжнародні експерти брали участь без права вирішального голосу, що обмежувало їхню здатність впливати на результати. Натомість такі структури, як ГРМЕ, надавали міжнародним експертам більш істотну роль у прийнятті рішень, що сприяло більш ретельним оцінюванням доброчесності кандидатів.a584c1c94763 Попри цей прогрес, половина членів комісії продовжувала призначатися національними органами влади, що призводило до випадків, навмисного саботажу або затягування процесу відбору з їх боку з метою недопущення призначення незалежних і орієнтованих на реформи кандидатів.469ff05ec61e

Механізм прийняття рішень: Аби не перетворити процес оцінки доброчесності на формальність, деяким РД було надано спеціальні повноваження для посилення їхньої ролі в процедурах відбору. Однак ці повноваження не завжди були достатніми для забезпечення реального впливу на процеси оцінки доброчесності, відбору, перевірки та скринінгу. Яскравим прикладом є ГРД, негативні висновки якої щодо діючих суддів або кандидатів на посаду судді можуть бути подолані ВККС. Це обмеження спочатку було пов'язане з конституційними положеннями та питаннями щодо незалежності суддів, оскільки повне делегування повноважень щодо прийняття рішень зовнішньому або несудовому органу вважалося несумісним із правовою системою України. Відповідно, ГРД отримала консультативну, а не обов'язкову роль, що відображає баланс між контролем доброчесності та інституційною незалежністю. Ця правова норма залишається чинною дотепер, дозволяючи суддям, щодо яких є обґрунтовані сумніви в доброчесності, проходити кваліфікаційне оцінювання та залишатися на посаді.b8e91a4262fa Водночас із перезапуском роботи ВККС, динаміка скасування висновків ГРД може змінитися, а рівень їх врахування, ймовірно, варіюватися залежно від формування нової інституційної культури та практики. Подібні механізми також відрізняються в різних країнах залежно від особливостей їхніх правових систем та конституційного устрою.

Орган призначення: призначення членів РД державними органами є політизованим за своєю суттю, оскільки створює ризик впливу з боку влади на інституції, покликані забезпечувати неупередженість та прозорість. Навіть якщо формальні процедури обрання виглядають нейтральними, призначені державою члени РД можуть зазнавати політичного тиску, мати конфлікт інтересів або демонструвати лояльність до органів влади, які їх призначили. Така динаміка підриває мету РД, а саме забезпечення незалежної оцінки доброчесності та запобігання неналежному впливу на призначення суддів та посадових осіб органів антикорупційної інфраструктури.

Політичні виклики

Антикорупційні реформи в Україні часто стикаються з політичним опором, що підриває прогрес країни в цій сфері. Такий опір часто виявляється у затягуванні голосування за ключові законопроєкти,e8cda8c4d55f включенні поправок у законодавство, спрямованих на послаблення реформ,265badff7380 та призупинення повноважень АКО).b18e4573bf71 РД не стали винятком з цього правила.

З самого початку створення РД політичні еліти намагалися впливати на процеси відбору та призначення керівництва АКО, прагнучи зберегти контроль для отримання політичних вигод або уникнення переслідування. На ранніх етапах це проявлялось у спробах делегувати до складу цих рад політично лояльних осіб, з метою контролю за процесом прийняття рішень. Одним із прикладів була спроба колишнього генерального прокурора призначити свого першого заступника до конкурсної комісії з відбору керівника САП.73ae9ad95134 Втім, цю спробу вдалося зупинити завдяки поєднанню внутрішніх і зовнішніх чинників. Ззовні, ключову роль відіграв суспільний тиск, оскільки ОГС та журналісти-розслідувачі викрили цю спробу, привернувши увагу громадськості.382cfe09bd9f Крім того, міжнародні партнери, зокрема ЄС, публічно наголосили на необхідності забезпечення прозорого відбору та політичної підтримки доброчесності антикорупційних призначень.ccf143c96db2 Внутрішньо, спротиву сприяла структура самої комісії, зокрема участь у її складі представників громадянського суспільства, які виявили спробу політичного втручання в конкурс. Поєднання внутрішнього контролю в межах діяльності комісії та зовнішнього тиску зрештою призвело до призначення більш нейтральних членів до складу комісії.

Інший політичний виклик, пов'язаний з мандатом РД, стосується, зокрема, конкурсних комісій і їх повноважень рекомендувати або список кандидатів, або одного фіналіста для призначення. Конкурсна комісія з відбору Директора НАБУ має право рекомендувати трьох фіналістів, з яких Кабінет Міністрів України обирає одного для призначення директором НАБУ. На думку експертів громадянського суспільства, модель з трьома кандидатами була навмисно запроваджена політичним керівництвом держави, щоб створити простір для прихованих домовленостей і збільшити шанси на призначення лояльного кандидата.85c1fa5139d8 Натомість Конкурсна комісія з відбору голови НАЗК може рекомендувати одного фіналіста для призначення. Ці правила залишаються незмінними для обох комісій з моменту їх запровадження.

Водночас, досвід конкурсних комісій САП свідчить про інший підхід. Під час першого конкурсного відбору САП у 2015 році, конкурсна комісія мала право рекомендувати генеральному прокурору декількох кандидатів на вибір. Однак це викликало занепокоєння щодо можливої політичної упередженості, зокрема, побоювання, що генеральний прокурор може призначити найслабшого кандидата з найкращих або обрати політично залежного кандидата, якщо він потрапить до списку фіналістів. У зв’язку з цим, внесення змін до цієї процедури було передбачене Розширеною програмою фінансової допомоги, підписаною між МВФ та Україною у 2015 році. В результаті, починаючи з 2016 року положення Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що Конкурсна комісія з обрання керівника САП може рекомендувати на розгляд генерального прокурора лише одного кандидата-фіналіста.fcc0a5d81aeb Останній конкурс на посаду керівника САП тривав майже два роки (серпень 2020 року – липень 2022 року) і відзначався значними затримками. Вони були спричинені сумнівними діями членів комісії, призначених за квотою Парламенту, які в певний момент відмовилися голосувати за кандидата, який набрав найбільшу кількість балів під час конкурсу. Пізніше, голова комісії також ускладнювала процес, неодноразово затягуючи процес прийняття рішення.55943c7a6703

Опір з боку представників судової влади також створював значні виклики. Багато суддів, які перебували на посаді тривалий час, уникнули оцінки доброчесності, просто не з'явившись на неї.c34900dc454a За словами громадських експертів, у деяких випадках ВККС та ВРП могли свідомо підірвати участь громадськості в процесі кваліфікаційного оцінювання, тим самим сприяючи зниженню підзвітності.d9a716a07dd3 У результаті судді з негативними висновками ГРД зберегли свої посади.93f7ccbf34c5 Це викликало серйозну проблему для діяльності ГРД, яка досі не була вирішена й потребуватиме застосування чинних правових дисциплінарних механізмів щодо суддів, які уникають кваліфікаційного оцінювання, та посилення механізмів голосування, щоб унеможливити «легке»» подолання висновків ГРД з боку ВККС.

З метою забезпечення неупередженості членів РД, ОГС, такі як Центр протидії корупції, Transparency International Ukraine, а також міжнародні партнери, серед яких Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР)4e317249f24b та МВФ,15cbdd65b9a1 запропонували включити до складу РД міжнародних експертів з метою підвищення прозорості та неупередженості.1780cdfe9838 Хоча міжнародні експерти зараз складають половину складу РД, інша половина складається з членів, призначених державними органами, що вже призводило до навмисного перешкоджання роботі РД. Наприклад, під час нещодавнього обрання керівника САП, окрім відмови голосувати за кандидата з найвищим балом, мали місце й інші процедурні затримки. Попри наявність кворуму, голова конкурсної комісії відмовилась відкрити засідання, стверджуючи, що кворуму немає. Подальші затримки були спричинені процедурними перепонами, «вигаданими» головою комісії, зокрема непотрібною вимогою до кандидатів пройти спеціальну перевірку, яка згодом була визнана Генеральною прокуратурою необґрунтованою.cda26a4a018a Ці проблеми були вирішені нещодавно прийнятим Законом щодо посилення самостійності Спеціальної антикорупційної прокуратури.

Оскарження рішень РД в судах також використовувалось як політичний інструмент для перешкоджання їх роботі.Компрометовані суди, такі як Окружний адміністративний суд Києваab169989fc96 який був ліквідований лише нещодавно),8dbc0824e6e1 неодноразово скасовували рішення та реформи. Крім того, нещодавнє подання 58 народних депутатів до Конституційного Суду України щодо оскарження норма законодавства про залучення іноземних експертів,a35724f1f7cf може розглядатися як приклад опору залученню міжнародних експертів до РД, що ставить під загрозу неупередженість та ефективність цих механізмів.

Виклики ресурсів і сталості

РД також стикаються з проблемами ресурсного забезпечення, що впливає на їхню сталість та ефективність. Однією з головних проблем є фінансування. Національні експерти часто працюють на волонтерських засадах, отримуючи заробітну плату в інших установах, тоді як міжнародні експерти зазвичай фінансуються за рахунок донорських коштів.8d10a7393e93 Така нерівність може спричинити напруженість, знеохочувати національних експертів до участі та викликати занепокоєння щодо стійкості роботи Рад у разі припинення зовнішнього фінансування. Нещодавнє призупинення проєктів USAID також показало, що прогрес РД може опинитися під загрозою, якщо один з найбільших донорів припиняє роботу в країні – уряд мав терміново знайти інші ресурси для фінансування кількох РД у судовій системі.42ce3b43280a Наказ про припинення роботи проєктів USAID також вплинув на здатність Сполучених Штатів призначати експертів до РД.

Іншим викликом є залучення кваліфікованих експертів, оскільки кількість фахівців, які мають необхідні технічні знання, регіональну експертизу та розуміння української правової системи, процедур оцінки доброчесності та антикорупційної політики, є обмеженою. Участь міжнародних експертів створює певне навантаження на міжнародні організації та донорів, які підтримують таку діяльність. Утім, можливість висування національних експертів у межах квоти міжнародних організацій може допомогти розв'язати проблему недостатнього розуміння контексту.52582c9033ca З огляду на те, що Україна вже декілька років впроваджує реформи, спрямовані на забезпечення доброчесності та перевірки добропорядності кандидатів, було сформовано пул як національних, так і міжнародних експертів з відповідним досвідом та кваліфікацією. У цьому контексті доцільно було б формалізувати «кадровий резерв» та залучати цих експертів за потреби, залежно від їхньої доступності.

Операційні виклики

На ефективність РД також впливають операційні виклики, такі як спроможність їх секретаріатів (співробітники яких наймаються донорами7515f779ca27 та працюють в офісах донорів), що надають важливу адміністративну та аналітичну підтримку.

Технологічні та логістичні проблеми ще більше обмежують ресурси. Безпечна цифрова інфраструктура є необхідною для роботи з досьє кандидатів та забезпечення конфіденційності, проте обмежені ресурси перешкоджають цим процесам. Також необхідні належні приміщення та засоби для проведення дистанційних та очних зустрічей, зокрема для міжнародних експертів, але вони часто відсутні. Логістичні проблеми, такі як дистанційний доступ до досьє (наприклад, між ВККС та ГРД), ще більше ускладнюють операційну діяльність.

Насамкінець, надзвичайно важливо визначити реалістичні терміни для перевірки та оцінки доброчесності. Забезпечити баланс між ефективністю та ретельністю є складним завданням, особливо в умовах великого обсягу справ, таких як кваліфікаційне оцінювання 1800 діючих або майбутніх суддів, яке триває,bc2eaf4817e0 і цю цифру необхідно розуміти в ширшому контексті судової системи України. ВККС наразі має кілька паралельних напрямів роботи, зокрема проводить конкурси на посади суддів місцевих (першої інстанції) та апеляційних судів, конкурси на посади суддів ВАКС, а також процедуру кваліфікаційного оцінювання. Через обмежені інституційні можливості кваліфікаційне оцінювання проходить повільно. Наприклад, у березні 2025 року ВККС провела лише одну співбесіду в межах кваліфікаційного оцінювання, отримала висновки ГРД щодо 12 суддів та призначила морально-психологічне тестування для ще 41 кандидата. Усі ці дії є окремими етапами в межах ширшої процедури оцінювання, які не повинні інтерпретуватися як завершене оцінювання 54 суддів. Водночас станом на 2024 рік у місцевих та апеляційних судах залишалося 2 150 вакантних посад суддів.55597d5ee470 Для подолання логістичних труднощів та забезпечення ефективного оцінювання необхідне належне планування та ресурсне забезпечення.

Які уроки можна винести з досвіду України у створенні рад доброчесності?

Досвід України у створенні РД надає цінні висновки щодо викликів та можливостей впровадження судової та антикорупційної реформ в умовах перехідної демократії. Процес створення РД, який розвивається з 2015 року, дав низку уроків, які можуть сприяти покращенню їх подальшої діяльності в Україні, а також бути корисними для інших країн, які прагнуть посилити власні антикорупційні механізми та механізми забезпечення доброчесності в судовій системі.

Ради доброчесності як інструмент реформування упереджених інституцій

По-перше, РД можуть бути важливим інструментом для обрання/перевірки державних службовців, особливо тих, хто працюватиме у сфері боротьби з корупцією. Країнам з упередженими правоохоронними або судовими органами варто звернути увагу на цей інструмент, оскільки він може допомогти відібрати серед чинних правоохоронців та суддів чесних людей, готових змінювати систему. Запорукою успіху таких РД буде їхня незалежність. Окрім подолання наявної упередженості в правоохоронних органах чи судовій системі, РД можуть також виконувати превентивну функцію, гарантуючи, що особи, призначені на ключові посади, з самого початку дотримуватимуться стандартів доброчесності.

Громадянське суспільство як рушійна сила реформ

Громадянське суспільство відіграє вирішальну роль у процесах оцінки доброчесності через участь у РД. Окрім безпосередньої участі в цих радах, ОГС сприяють контролю за процесом перевірки, відстоюють прозорість та формують законодавчі рамки для зміцнення незалежності та ефективності відповідних інституцій.

Це приводить до наступного висновку: громадянське суспільство може стати потужним рушієм створення РД за підтримки міжнародних партнерів – так званий «ефект сендвіча», коли громадянське суспільство тисне з одного боку, а міжнародні партнери – з іншого, і український уряд, опинившись між ними, змушений впроваджувати реформи.49857d4a718c Досвід взаємодії громадянського суспільства та урядом України показує, що останній не завжди готовий до компромісів щодо реформ зсередини.

Міжнародна участь: хто висуває, і кого призначають?

Під час обговорення міжнародної участі в оцінці доброчесності, процесах відбору, скринінгу та перевірки, слід зосередити увагу не лише на самих міжнародних експертах, а насамперед на органах, відповідальних за їх висування або призначення (незалежно від того, чи є це міжнародні організації, чи національні державні органи). Ключове питання полягає не в тому, хто саме призначається, а в тому, хто здійснює ці призначення (номінацію) і як це впливає на загальну доброчесність та неупередженість процесу. Це може допомогти забезпечити незалежність РД. Досвід України свідчить про наміри певних політичних кіл взяти під контроль спеціалізовані АКО, щоб захистити себе від кримінального переслідування та використовувати ці органи як інструмент політичних репресій проти опонентів. Головним критерієм для забезпечення неупередженості є не лише національність експертів, а й нейтральність органу, що їх призначає. Міжнародні експерти, обрані урядом України, можуть бути такими ж упередженими, як і національні експерти, і їх можуть використовувати або маніпулювати ними з тими ж політичними мотивами через відсутність конкретних правил щодо оцінки доброчесності, перевірки, скринінгу та відбору.0e03ce81db64 Призначення членів до складу РД через міжнародні організації сприяє збереженню їхньої неупередженості та зміцненню довіри до процесу. Багато з цих організацій мають у своєму розпорядженні значний перелік національних та міжнародних експертів, відбираючи їх не за національною ознакою, а за кваліфікацією, етичними стандартами та професійною незалежністю.

Як і слід було очікувати, залучення міжнародних організацій або експертів не є панацеєю для розв'язання всіх проблем, які можуть виникнути в антикорупційному секторі в країні. Втім, вони можуть стати хорошим початком і міцним фундаментом для подальших реформ. Крім того, їхня присутність забезпечує необхідний запобіжник у періоди політичного втручання та інституційної вразливості. Участь міжнародних організацій у РД є необхідною доти, доки зберігається ризик політичного втручання та інституційні процеси не є повністю незалежними. Роль міжнародних експертів допомагає забезпечити неупередженість та прозорість механізмів відбору. В Україні їх залучення має тривати до того часу, поки країна не інституціоналізує чіткі, самодостатні процедури, які унеможливлюють неправомірний політичний вплив та гарантують доброчесність призначень без зовнішнього контролю.

Для залучення експертів слід розглянути можливість створення структурованого, попередньо перевіреного пулу експертів, зокрема тих, кого можуть висувати міжнародні організації. Такий перелік не буде списком остаточних призначенців, а радше пулом кваліфікованих фахівців, які відповідають базовим критеріям доброчесності, досвіду та розуміння контексту і кандидатури яких можуть бути висунуті під час відповідних процедур відбору. Такий механізм міг би допомогти уникнути затримок у формуванні конкурсних комісій/РД і забезпечити певну спадковість інституційної пам'яті, навіть у разі зміни переліку організацій, відповідальних за висування.

Важливо зазначити, що склад організацій, які висувають кандидатів, змінюється залежно від конкретної процедури та з часом – відповідно до чинних юридичних формулювань і домовленостей з донорами. Деякі міжнародні організації можуть мати право висувати експертів в рамках одного правового контексту, але не в рамках іншого, а навіть якщо вони і мають таке право, вони можуть відмовитися від участі через потенційний конфлікт інтересів або внутрішні політики. Хоча ці фактори обмежують універсальність спільного реєстру, створення такого інструменту під координацією консорціуму або надійного нейтрального суб'єкта все ж може забезпечити більш сталу основу для залучення експертів, зберігаючи при цьому незалежність та авторитет РД. Звісно, це потребуватиме додаткової координації та ресурсів, однак дозволить сформувати більш стійку систему відбору кваліфікованих фахівців із одночасним збереженням незалежності РД.

Забезпечення операційних спроможностей Рад доброчесності

РД (та їх секретаріатам) мають бути забезпечені всіма необхідними ресурсами для їх ефективної роботи, включно з належними приміщеннями та доступом до відповідних баз даних. Реформаторам варто подумати над забезпеченням членів РД доступу до баз даних декларацій, відомостей про активи та реєстрів державного майна (за наявності). Такий доступ сприятиме не тільки безпосередньому перегляду інформації членами РД, але й дозволить їм перевіряти дані, отримані від зовнішніх суб’єктів, забезпечуючи точність і надійність процесу оцінювання.

Запровадження правових гарантій

Крім того, надзвичайно важливо передбачити та усунути потенційні шляхи втручання у діяльність РД. Під час закріплення таких раду законодавстві слід приділити особливу увагу визначенню їхнього правового статусу. Одним із ключових питань є те, чи можуть їхні рішення оскаржуватися в суді. Чітке визначення та обмеження підстав для процесуальних оскаржень може суттєво скоротити затримки, пов'язані з судовим оскарженням рішень РД. Включення цих гарантій до нормативних актів дозволить реформаторам забезпечити безперебійну роботу РД і їхню здатність ефективно виконувати свої повноваження.

Дизайн має значення: ключові структурні елементи, що визначають ефективність Рад доброчесності

Окрім ролі громадянського суспільства та міжнародних організацій/експертів, на загальну ефективність/успішність РД також впливають їх склад, мандат та повноваження, а також повноваження органів, що призначають членів РД. Аналіз цих елементів дає уявлення про те, як РД функціонують на практиці та де саме є потреба в удосконаленні. Ці три складові можуть функціонувати як взаємопов'язані елементи однієї конструкції – зміна одного з них може або посилити, або послабити систему в цілому. Тому для забезпечення ефективної діяльності РД необхідно знайти правильний баланс, який відповідає конкретному контексту та умовам.

В Україні ефективна модель включала участь міжнародних або незалежних національних експертів, висунутих міжнародними організаціями та донорами, які мали вирішальний голос або право вето щодо рішень, прийнятих членами, призначеними за квотою національних органів влади, а також чіткі процедурні гарантії для забезпечення безперервності та послідовності. На основі цього досвіду можна виокремити кілька ключових характеристик, які можуть підвищити ефективність подібних механізмів у інших демократичних країнах, які перебувають в процесі реформ:

1. Склад і орган призначення: включення до складу РД національних і міжнародних експертів, кандидатури яких висунуті авторитетними міжнародними організаціями або донорами, може підвищити їх незалежність та неупередженість. Спосіб призначення членів РД відіграє вирішальну роль у захисті РД від внутрішнього політичного тиску.

2. Чітко визначений мандат: законодавство має чітко визначати повноваження РД, процедури та процес затвердження або відхилення кандидатур, які беруть участь у конкурсі/перевірці. Юридична визначеність допомагає уникнути спорів щодо юрисдикції та забезпечує передбачуваність роботи ради.

3. Механізм прийняття рішень: надання національним або міжнародним експертам, висунутим міжнародними організаціями або донорами, вирішального голосу або права вето довело свою ефективність у забезпеченні неупередженості під час оцінки доброчесності, процедур відбору, скринінгу та перевірки. Такі повноваження гарантують, що кандидати, які не відповідають встановленим критеріям і стандартам, не можуть бути призначені виключно завдяки політичному впливу представників національних органів.

У підсумку, успіх РД залежить не тільки від їхнього первинного створення , але й від постійних зусиль, спрямованих на забезпечення їхньої незалежності, інклюзивності та операційної ефективності, що зробить їх ключовим елементом довгострокових судових та антикорупційних реформ в перехідних демократіях, таких як Україна.