1. Вступ

У постійній боротьбі з корупцією та пов’язаними з нею правопорушеннями багато країн створили спеціалізовані антикорупційні установи, що відрізняються від традиційних установ юстиції. Найбільш знайомими серед цих спеціальних органів є так звані антикорупційні відомства (АКВ), які зазвичай мають певні види повноважень із розслідування та/або підтримки обвинувачення. Багато країн мають ті чи інші види АКВ, і вже є багато досліджень та надано багато коментарів щодо моделей АКВ.b02cd2c11243 Значно менше уваги приділялося іншій формі антикорупційної спеціалізації, а саме: спеціалізованим антикорупційним судам. Попри те, що вони не такі розповсюджені, як АКВ, багато країн створили спеціальний судовий орган, підрозділ або колегію суддів для зосередження (виключно чи в основному) на справах, пов’язаних із корупцією; багато інших країн наразі думають чи обговорюють питання створення таких спеціальних судів. І хоча існує багато літератури, де судова спеціалізація обговорюється більш загально,908e22b8001b немає системного порівняльного аналізу, присвяченого суто спеціалізованим антикорупційним судам.

У 2016 році ми здійснили перший крок для заповнення цієї прогалини, через надання загального порівняльного огляду 17 спеціалізованих антикорупційних судів, що існували на той час, та приділившиособливу увагу доцільності їх створення, та основним рішенням щодо їх структури.ea9d669d0935fafdbe3ca39c Той перший документ ґрунтується на огляді вторинних джерел великої кількості країн та на більш детальних опитуваннях ключових осіб із п’яти країн, які мають спеціалізовані антикорупційні суди у тій чи іншій формі: Індонезії, Кенії, Філіппін, Словаччини та Уганди. На основі такого збирання даних на місцях у червні 2016 року було опубліковано чотири цільові дослідження країн.81724a130ee0 За час, що минув після виходу попереднього випуску, антикорупційний суд у Болгарії припинив своє існування, так само як імовірно і антикорупційний суд в Афганістані. У Мексиці антикорупційний суд так і не почав свою роботу, хоча необхідне для цього законодавство набрало чинності більш ніж п’ять років тому. Водночас спеціалізовані антикорупційні суди були створені у щонайменше дев’яти країнах.

Попередній випуск U4 вийшов у світ у 2016 році. Даний документ є його розширеною і доопрацьованою версією, яка враховує події і тенденції розвитку за останні шість років. Ми включили в наш аналіз і класифікацію 13 нових судів включно з трьома судами країн Східної Європи, які не розглядалися у попередньому документів. Моделі нових судів зумовили необхідність внесення нами незначних коригувань у класифікацію будови судів за функціональною ознакою, хоча ми спостерігаємо не стільки виникнення нових моделей, скільки їх емуляцію та збіжність. Нові суди великою мірою скоріше відповідають результатам нашого попереднього дослідження, а не спростовують їх. Як і в попередньому дослідженні, теперішнє обговорення спирається на загальний аналіз вторинних джерел інформації та глибоке вивчення ситуації у чотирьох вибраних нами країнах – Мадагаскарі,ceb31fe8202a Україні,37501d74089c Зімбабве5a5cac56cb3c та Албанії.19ee401191fd

Даний оновлений документ має таку ж структуру, як і попередній. У розділі 2 надано короткий огляд нашого робочого визначення «спеціалізованого антикорупційного суду» та перелік країн із такими установами, які ми розглядали в нашому дослідженні. У розділі 3 обговорюються три основні логічні обґрунтування для створення спеціалізованого антикорупційного суду – ефективність, доброчесність, компетентність – та наведено деякі попередні спостереження щодо кожного. У розділі 4 розглядаються питання організаційної структури, підкреслюючи різноманіття існуючих антикорупційних судів та визначаючи деякі ключові питання структури, які слід взяти до уваги кожному, хто думає над створенням чи реформуванням антикорупційного суду. У короткому висновку узагальнюються деякі з основних тем документу та обґрунтовується необхідність інвестицій у забезпечення прозорості даних та проведення досліджень для уможливлення більш ретельного оцінювання дієвості та впливу спеціалізації.

Як і в попередньому випуску U4, в оновленому документі ми не намагалися навести приклади кращого досвіду чи надати системну оцінку якості роботи будь-якої існуючої судової системи. Такий аналіз виходив би за межі кола питань цього документу з огляду на обмеження в часі, просторі та даних. Зокрема, брак будь-якої систематичної базової інформації перешкоджає загальній оцінці того, чи була спеціалізація вдалим чи невдалим ходом. Документ переслідує скромнішу мету: запропонувати попередній аналіз різних типів спеціалізованих антикорупційний судів та виділити деякі ключові проблеми та компроміси, які необхідно брати до уваги при розробці структури таких органів.

2. Стислий огляд: спеціалізовані антикорупційні суди та судді у світі

Для цілей цього випуску ми визначили «антикорупційний суд» як суддю, суд, підрозділ суду або трибунал, який спеціалізується в основному (але невиключно) на розгляді справ про корупцію. Використовуючи це визначення під час нашого початкового опитування, що проводилося в 2015 році, ми визначили 17 юрисдикцій, де на той час були спеціалізовані антикорупційні суди: Афганістан, Бангладеш, Ботсвана, Болгарія, Бурунді, Камерун, Хорватія, Індонезія, Кенія, Малайзія, Непал, Пакистан, Палестина, Філіппіни, Сенегал, Словаччина та Уганда.

У цьому оновленому документів (2022 р.) ми вирішили виключити з аналізу антикорупційний суд Афганістану, оскільки не знаємо, чи продовжує він існувати у тій чи іншій формі за режиму Талібану. Спеціалізований кримінальний суд Болгарії було розпущено парламентом Болгарії на початку 2022 року.

Дев’ять країн – Албанія, Вірменія, Мадагаскар, Сербія, Сьєрра Леоне, Шрі Ланка, Танзанія, Таїланд, Україна – створили спеціалізовані антикорупційні суди після виходу попереднього видання документа. Мал. 1 ілюструє розподіл судів по країнах світу. Наразі функціональні суди працюють лише в Африці, Азії та Східній Європі. На американських континентах поки що відсутній такий рівень спеціалізації у розгляді корупційних справ. У Мексиці конституційними змінами 2015 року вимагалося створення спеціалізованої антикорупційної палати в Федеральному адміністративному суді. Хоча зміни до конституції набрали чинності у 2017 році, станом на кінець 2021 року судді все ще не були призначені.15ccf58976d1

Мал 1. Антикорупційні суди у світі, 2022 рік

Окрім цього, є три проміжні випадки, які ми не включили до нашого переліку, але які заслуговують короткої згадки.

По-перше, Національний суд Папуа Нової Гвінеї створив «Процедуру розгляду справ про шахрайство та корупцію» з налагодженими процедурами пришвидшення обробки справ про корупцію. Втім, судді, що головують під час розгляду цих справ, є звичайними суддями Національного суду, а окрім спеціальних процедур, немає суттєвої організаційної різниці між цими процедурами розгляду справ про корупцію та звичайним Національним судом. Відтак, хоча практика створення спеціальних правил розгляду справ про корупцію в звичайних судах сама по собі є цікавою та вартою вивчення, підхід Папуа Нової Гвінеї насправді не передбачає створення спеціального суду з розгляду справ про корупцію.

По-друге, Бразилія створила низку федеральних спеціальних судів для розгляду справ про відмивання грошей та пов’язаних із ними фінансових злочинів. Хоча відмивання грошей має виражений тісний зв’язок із корупцією, ми, зрештою, не включили бразильські спеціальні суди до нашого дослідження частково через те, що справи про «ключові» корупційні правопорушення, такі як хабарництво та розтрата, у цих судах не розглядаються.28aa670cbe04

По-трете, ми не включити в наш аналіз Спеціальну судову палату Тунісу з розгляду складаних економічних і фінансових правопорушень, яка була створена в Апеляційному суді Тунісу в 2016 році. Цей орган має широку юрисдикцію, яка охоплює не лише злочини хабарництва, а також і злочини у сфері оподаткування, митного контролю, обміну валют і банкінгу.67c81a1c26ab Оскільки юрисдикція суду визначена у термінах складних економічних злочинів, а не корупції як такої, ми не змогли з’ясувати, яку частку справи про корупцію складають у загальній кількості справ, і тому не включили цей орган до нашого аналізу.

На противагу цьому, ми таки зарахували деякі країни, де спеціалізований суддя або суд також мають повноваження розглядати справи, не пов’язаних із корупцією. Це Бангладеш, Хорватія та Словаччина з попереднього випуску плюс Албанія, Чорногорія, Північна Македонія та Сербія, Ми прийняли таке рішення на підставі того, що ці судові органи значною мірою зосереджуються на справах про корупцію незалежно від їх складності (хоча в деяких юрисдикціях існують обмеження, пов’язані з публічним статусом відповідачів/обвинувачених), і також тому, що корупційні справи складають значну частку всіх справ, що розглядаються.

У жодному з цих випадків ми не беремося стверджувати, що прийняли «правильне» рішення стосовно класифікації; практично завжди при визначенні меж будь-якої категорії є місце підступним проміжними випадкам і суб’єктивізму. Але нашим завданням у цьому документі є не надання незаперечного визначення та безумовного переліку антикорупційних судів. Радше, ми сподіваємося проілюструвати деякі з найбільш важливих рішень організаційної структури при створенні судових органів, які зосереджуватимуться на розгляді справ про корупцію.

У більшості країн, де є спеціалізовані антикорупційні суди, ці суди було створено законом, хоча є й винятки.1b5f6a28f715 Спеціалізовані антикорупційні суди є відносно новим явищем. Хоча найстаріший такий суд, на Філіппінах, було створено в 1970-х, жодний з інших спеціалізованих антикорупційних судів, розглянутих у цьому дослідженні, не розпочав свою роботу раніше 1999 року, а більшість із них було створено впродовж останніх двох десятиліть (часто одночасно або після створення спеціалізованого антикорупційного відомства). Дати створення 27 існуючих антикорупційних судів, які ми розглядаємо, наведено в Таблиці 1.

Хоча в багатьох зазначених вище країнах спеціалізовані антикорупційні суди були винятково «доморощеними», в інших випадках значну роль відігравала міжнародна спільнота донорів. Дійсно, у декількох випадках ініціатива створити спеціалізований антикорупційний суд ішла від донорів. Це було найбільш очевидним у випадку Афганістану, де міжнародна спільнота (зокрема Сполучені Штати і Об’єднане Королівство) тиснули на уряд Афганістану, щоб він швидше створив антикорупційні суди – як через те, що корупція вбачалася серйозною перешкодою економічному розвитку та безпеці в Афганістані, так і через те, що міжнародні донори були розчаровані тим, наскільки неналежно були розтрачені кошти, які вони надали афганському уряду.380dfd9c920c Подібним чином, створення Спеціального суду Непалу видається щонайменше частково відповіддю на тиск з боку міжнародних донорів, занепокоєних значними «витоками» в програмах, що фінансуються донорами.72aeadcca8b5 В обох випадках донори – переважно уряди США та Великобританії, у випадку Афганістану та переважно Азіатський банк розвитку у випадку Непалу – надавали також значну фінансову та технічну підтримку судам, як під час, так і після їх створення.

В Україні організаціям громадянського суспільства вдалося заручитися підтримкою Міжнародного валютного фонду (МВФ), Європейського Союзу (ЄС), Світового банку та інших донорів для створення Вищого антикорупційного суду (ВАКС) у 2018 році. МВФ та ЄС навіть зробили створення ВАКС умовою надання фінансової допомоги. Відтоді ВАКС одержує від різних організацій-донорів значну підтримку на розвиток своєї спроможності та створення належної матеріально-технічної бази.44dfe635190d

В Албанії міжнародні стейкхолдери суттєво вплинули на створення спеціальних судів у справах про корупцію та організовану злочинність. Експертна група, яка спроектувала загальну архітектуру судової реформи, включала представників проєктів міжнародної допомоги. Вона розробила нову структуру на основі будови існуючих у Європі антикорупційних інституцій. Крім того, Венеціанська комісія, конституційний експертний орган Ради Європи, надала кілька рекомендацій щодо будови суду, які були враховані у внесених коригуваннях. Запорукою успішного впровадження судової реформи в Албанії стала її безперервна підтримка з боку ЄС і США, що надавалася у рамках низки ініціатив. Чи не найважливішим чинником успіху стало надання Албанії у червні 2014 року статусу кандидата у члени ЄС, але при цьому початок подальших переговорів про вступ до ЄС було поставлено у залежність від сталого продовження судової реформи з метою подолання організованої злочинності та корупції.75f2dadb8174

Навіть у багатьох випадках, коли безпосередній тиск донорів відносно мало вплинув на рішення про створення антикорупційного суду, міжнародні донори активно залучалися до здійснення навчання, надання фінансової допомоги та іншого сприяння цим установам. Приклади такої донорської підтримки включають, але, звісно, не обмежуються технічною підготовкою, що здійснювалася Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та Інститутом міжнародного права Африканського центру правової досконалості для антикорупційного підрозділу Вищого суду Уганди;b7412b52c491 підтримкою USAID процесу спрощення розгляду корупційних справ та створення електронного реєстру корупційний справ у Сербії;48b05cd6475d програмою навчання та реконструкції, що впроваджувалася Агентством з міжнародного розвитку Великобританії (DFID) для антикорупційної палати Вищого суду Сьєрра Леоне;4dc81d7295d6 навчанням, що здійснювалося Управлінням Організації Об'єднаних Націй з наркотиків і злочинності для суддів Індонезійських судів та антикорупційних судів Малайзії;1274067e72a6 навчанням і фінансуванням, що були надані Суду з розгляду справ про корупційні злочини Палестини Програмою розвитку Організації Об'єднаних Націй (ПРООН), Координаційним бюро Європейського союзу з підтримки палестинської поліції та декількома двосторонніми донорами.ea0fd345df8c

Зрозуміло, що попри те, що спеціалізовані антикорупційні суди не є такими ж поширеними, як АКВ, вони швидко стають важливою частиною арсеналу антикорупційних реформаторів, і важливо критично осмислити потенційні обґрунтування на їх користь (і їх недоліки), а також питання організації таких судів. У розділі 3 увага зосереджується на першому питанні – «чому» – а в розділі 4 ми повертаємося до другого питання – «як».

3. Причини створення спеціалізованого антикорупційного суду

Спеціалізація суду є звичним явищем у всьому світі. Прихильники зазвичай наголошують на тому, що спеціалізовані суди можуть сприяти більшій ефективності, часто завдяки добре налагодженим процедурам, а також вищій якості та більш послідовним рішенням у складних галузях права.9172627a222b На підтвердження цього Грамков і Уолш приходять до висновку у своєму огляді міжнародного досвідуспеціалізації судів, відповідно до якого спеціалізація може допомогти при розгляді складних справ, які «вимагають спеціальних знань, що виходять за межі права, таких як питання банкрутства, охорони навколишнього середовища, психічного здоров’я, або справи, які необхідно розглядати іншим шляхом, щоб краще відобразити потреби певної групи відвідувачів суду, такі як справи про бізнес та сімейні питання».13e6d182f383 Аргументи на користь спеціалізованих антикорупційних судів є схожими, хоча ці суди також мають деякі відмінні риси. У той час, коли причини створення спеціалізованих антикорупційних судів є дуже різноманітними, з-поміж них виділяються три особливо характерні: ефективність, доброчесність, компетентність.

3.1 Ефективність

Імовірно, найбільш поширеною мотивацією створення спеціалізованих антикорупційних судів є бажання підвищити ефективність судової системи при вирішенні справ про корупцію. Дійсно, в більшості юрисдикцій, які запровадили спеціалізований антикорупційний суд, бажання прискорити обробку справ було одним із основних обґрунтувань. Це мало місце, наприклад, у Ботсвані,09d1144194a7 Камеруні,4c2f3f3388de Хорватії,b2d835dd1b55 Малайзії,bd0fe3688ff8 Палестині,b22e85480e77 на Філіппінах,b3e42c53043b Шрі Ланці,21574bc7efbb Таїланді41dcda979636 та в Уганді.c8ea878eea5a

Це й зрозуміло: багато країн – які переважно, але не винятково, є країнами, що розвиваються або з перехідною економікою – постають перед значними затримками і залишком нерозглянутих справ у судовій системі. І в той час, коли судова неефективність є небажаною в усіх справах, вона може бути особливо згубною в справах про корупцію з двох причин. По-перше, невідкладність боротьби з корупцією означає, що значні затримки в розгляді справ про корупцію є дуже проблемними, особливо через те, що такі затримки загрожують підірвати впевненість громадськості у відданості уряду боротися з корупцією та його спроможності робити це ефективно. По-друге, значні затримки в обробці справ підвищують ризик того, що обвинувачені або їх спільники можуть чинити тиск на свідків, підробляти докази або вживати заходів, щоб вплинути на звичне та безстороннє функціонування судової системи; хоча такі занепокоєння притаманні не лише по відношенню до справ про корупцію, вони є особливо гострими по відношенню до таких справ.

Як саме створення спеціалізованого антикорупційного суду має підвищити ефективність, з якою судова система розглядає справи про корупцію? Існують три основні механізми.

По-перше, частково логіка полягає в тому, що спеціалізований суд, який розглядає лише справи про корупцію або подібні правопорушення, матиме більш сприятливе співвідношення кількості суддів до кількості справ, що розглядаються, а відтак, зможе швидше вирішувати справи. Окрім покращення співвідношення кількості суддів до кількості справ, що розглядаються, спеціалізований антикорупційний суд може уповноважити тих, хто здійснює нагляд за судовою системою, призначати більш кваліфікованих суддів для розгляду справ про корупцію, відтак сприяючи їх ефективному вирішенню. Хоча ці чинники іноді допомагають спеціалізованим антикорупційним судам розглядати справи швидше, ніж у звичайних судах, це не завжди так: багато антикорупційних судів здаються такими ж завантаженими, як і звичайні суди, а іноді навіть більше.

Ба більше, ця перевага взагалі відсутня в країнах, які не обмежують суддів антикорупційного суду розглядом лише справ про корупцію. У Бангладеш, наприклад, попри те, що певні призначені «спеціальні судді» можуть головувати при розгляді справ про корупцію, ці судді також повинні розглядати звичайні справи та інші (не пов’язані з корупцією) спеціальні справи, що означає – за словами критиків, – що вони залишаються перевантаженими та нездатними забезпечити своєчасний розгляд справ про корупцію.290bcabceaa6 У місті Рангпур, Бангладеш, станом на початок 2021 року, нерозглянутими були 226 корупційних справ, через те що вакантна посада спеціального суддів залишалася незаповненою протягом понад 18 місяців.138b9ed20d98 Така сама критика висловлювалася по відношенню до спеціальних магістратів у Кенії, які більш детально розглядаються в текстовій вставці 1. Слід пам’ятати також про те, що покращення співвідношення кількості суддів до кількості справ про корупцію, що розглядаються, або призначення більш талановитих суддів до розгляду таких справ може відбуватися за рахунок вилучення ресурсів з інших напрямів із не менш нагальною необхідністю.

По-друге, антикорупційні суди можуть налагоджувати процедури розгляду справ про корупцію багатьма шляхами. Наприклад, як зазначається більш детально нижче, деякі антикорупційні суди є судами першої інстанції, апеляційні заяви на оскарження рішень яких ідуть одразу до верховного суду країни, відтак оминаючи звичайні проміжні апеляційні суди. Щось на кшталт цієї структури використовується, наприклад, у Бурунді,e95056399293 Камеруні,785211aefb3e Непалі,ee502c54a767 Сенегалі,0120baa6a6ab Словаччині48dc538c0312 та Шрі Ланці.18031b59d6f5

Ботсвана є цікавим варіантом в цьому контексті: у Ботсвані, як у багатьох інших країнах, звичайні нижчі суди не мають юрисдикції вирішувати конституційні питання. Під час звичайного кримінального провадження, коли обвинувачений обґрунтовано ставить під сумнів конституційність будь-якого питання, провадження має бути тимчасово призупинене, а справа передана до Вищого суду, який розгляне конституційність питання та поверне справу до нижчого суду. Оскільки обвинувачені в справах про корупцію з особливою імовірністю ставлять під сумнів конституційність питань, ця риса ботсванської системи була частим джерелом затримок у таких справах. Тому голова Вищого суду Ботсвани створив спеціалізований суд з розгляду справ про корупцію як підрозділ Вищого суду, надавши йому юрисдикцію розглядати конституційні питання.b5180678ad21 Втім, у Ботсвані справи про корупцію все одно починають розглядатися в суді магістратів; спеціальний антикорупційний підрозділ Вищого суду залишається апеляційним трибуналом. Як наслідок, створення спеціалізованого антикорупційного підрозділу не пришвидшило розгляд справ, як на це сподівалися його прихильники.cc28f2ab7e84

Ми бачимо щось подібне в Уганді, де антикорупційному підрозділу Вищого суду вдалося утримати середній час розгляду справи в першій інстанції в межах одного року попри навмисні спроби обвинувачених затримати провадження усіма можливими законними засобами. До 2010 року, якщо підсудний висував конституційне заперечення, провадження автоматично призупинялося, а питання направлялося на розгляд до Конституційного суду. Втім, додаток до постанови Конституційного суду в 2010 році поклав край такій практиці; тепер, перед направленням конституційного заперечення до Конституційного суду антикорупційний підрозділ повинен спершу вирішити, чи достатньо це заперечення обґрунтоване по суті.*a54340b94ae5

По-третє, для пришвидшення розгляду справ про корупцію багато юрисдикцій встановлюють спеціальні кінцеві терміни для своїх антикорупційних судів. Приклад таких юрисдикцій включають Камерун,c569719742bf Непал,937a7b9a75cb Палестину,5c696855efe4 Філіппіни38711f1bbfcc та Індонезію.14effb17b582 Кінцеві терміни значною мірою різняться по країнах частково через інші відмінності в структурі, функціях та організації судів. Існують відмінності по країнах і в частині дотримання встановлених термінів на практиці.

Суд із розгляду справ про корупцію в Палестині славиться своїми особливо жорсткими кінцевими термінами: щонайменше в рамках формального статутного права цей суд має розглянути будь-яку справу, що надходить до нього, впродовж 10 днів та ухвалити рішення впродовж 10 днів після слухання з дозволеним перенесенням не більше ніж на 7 днів.2747f58119ab Звісно, дехто може запитати, чи не є ці вимоги надто жорсткими, не лише через складність вкластися в ці короткі строки на практиці (це питання обговорюється нижче), але й через те, що 10 днів може бути недостатньо для справедливого та компетентного розгляду справи.

Малайзія слугує ще одним яскравим (і менш екстремальним) прикладом. На момент запровадження спеціалізованих антикорупційних судів у Малайзії середня тривалість розгляду справи про корупцію з часу її надходження до винесення остаточного рішення складала 8,5 років.a01655e83116 Тому Малайзія встановила правову вимогу розгляду справ антикорупційними судами впродовж одного року (вимога, що не поширюється на суддів звичайних судів). За даними дослідників, у 2012 році три чверті справ були розглянуті протягом одного року.c9aa95a5263a152724e10f69

На противагу, антикорупційним судам у багатьох країнах з величезними труднощами вдавалося дотримуватися встановлених законом кінцевих термінів. Наприклад, на Філіппінах спеціальний антикорупційний суд, відомий як Sandiganbayan, мав вирішувати кожну справу впродовж трьох місяців, але на практиці розгляд цих справ міг тривати десятиліття.ea85fb1e1138 Такі величезні затримки сформували запит на проведення реформи. Були підготовлені відповідні пропозиції. Прийнятим у 2015 році законом було створено два нових підрозділи суду Sandiganbayan (що збільшило загальну чисельність суддів з 15 до 21), знижено вимоги до кворуму, а справи з претензіями на менші суми коштів – передані до регіональних судів першої інстанції.e457e2bfc79e У 2017 році було запроваджено нові процесуальні правила, завдяки яким підвищилася ефективність розгляду кримінальних справ і було заборонено заявляти клопотання виключно з метою затягнення провадження. У 2018 році ще одна реформа уповноважила суд вручати повістки і повідомлення в електронній формі. Завдяки всім цим реформам скоротилася середня тривалість вирішення справ з восьми років у 2016 році до п’яти років в 2019-му. Під час пандемії суд Sandiganbayan був одним з перших на Філіппінах, який запровадив практику проведення судових засідань у віддаленому режимі. Суд спромігся втримати середню тривалість розгляду справ у межах приблизно п’яти років.*0f196b42db42

Sandiganbayan – далеко не єдиний спеціалізований антикорупційний суд, який намагається усунути тривалі затримки. Дійсно, неспроможність дотриматися кінцевих термінів розгляду справ є радше нормою, аніж винятком. У Непалі Спеціальний суд має вирішити кожну справу впродовж шести місяців з часу її надходження, а будь-яке оскарження рішення Спеціального суду має розглядатися Верховним судом впродовж трьох місяців.8293a8c3c917 На практиці, однак, розгляд справ триває значно довше, іноді до 11 років.0ceeee081f68 У Пакистані Суди національної підзвітності мають вирішувати справи впродовж 30 днів, але в середньому вирішують їх за 500 днів.c5f1300e33fa

Загалом, попри те, що багато спеціалізованих антикорупційних судів було створено для підвищення ефективності розгляду справ про корупцію, скарги на надмірні затримки в цих судах є типовими для багатьох (але не всіх) юрисдикцій, в яких їх було створено. На додачу до наведених вище прикладів Непалу, Пакистану та Філіппін, інші країни, де скарги на надмірні затримки були помітною темою громадських обговорень, включають Бангладеш,038223446686 Ботсвану,ae79166239d8 Хорватію8789b9311764 та Кенію.42e83234051f Проте, деякі з причин неспроможності антикорупційного суду досягнути цілей своєчасного розгляду справ виходять за межі безпосереднього контролю суду. Типовим винуватцем (або навіть “цапом-відбувайлом”) є прокуратура. У деяких випадках затримки в розгляді справ (та неспроможність спеціалізованих судів дотриматися строків розгляду) були спричинені надмірним навантаженням, недостатнім забезпеченням кадрами або неефективною роботою прокуратури. Як приклади, можна навести Ботсвану,563449eb4009 Філіппіни53b2821e2205 та Непал.5de42f0f1592 Деякі критики, втім, звинувачують антикорупційні суди за надмірне потурання прокурорам, які постійно вимагають відтермінування розгляду справ – критика, яка висловлювалася, наприклад, у Ботсвані67b748a16ed6 та на Філіппінах.8a2708db3470

У комплексі досвід антикорупційних судів світу свідчить, що незважаючи на цілком імовірні досягнення в підвищенні ефективності, пов’язані зі створенням спеціалізованого антикорупційного суду, реформаторам необхідно бути обережними: вони не повинні бути надто оптимістично налаштованими та не повинні забагато обіцяти стосовно масштабу таких досягнень. Те, наскільки досягнення в підвищенні ефективності будуть реалізовані на практиці, залежить від багатьох речей, включно з ресурсами, що виділяються суду, існуючою суддівською спроможністю та кількома аспектами інституційної будови, які обговорюються далі в Розділі 4.

3.2 Доброчесність

Другою мотиваційною складовою створення спеціалізованих антикорупційних судів є забезпечення того, щоб справи про корупцію розглядалися безстороннім і незалежним судом, вільним від корупції та неналежного впливу політиків або інших впливових діячів, наскільки це можливо. Вона не є новою, оскільки це одне зі стандартних обґрунтувань створення АКВ для розслідування та/або підтримки обвинувачення в правах про корупцію. У той час, як питання доброчесності не так очевидно проявлялося в публічних обговореннях, створення спеціалізованих антикорупційних судів, у декількох випадках інтерес у забезпеченні суддівської доброчесності був центральною рушійною силою створення таких судів.

Найбільш ілюстративними у цій частині є імовірно приклади Індонезії та України. Індонезія, де реформатори часів після правління Сухарто запровадили так звані суди Тіпікор (антикорупційні суди) через занепокоєння проявами корупції в судовій владі, що ускладнювало засудження чиновників із впливовими зв’язками та їх друзів.f491c1ce4407 Розробники системи антикорупційних судів Тіпікор, відтак, запровадили низку конкретних заходів на забезпечення доброчесності судової влади включно з положеннями, що вимагають участі тимчасових суддів («adhoc»), які не є частиною судової системи.3c3cc01c6c10 Аналогічно, українські реформатори з лав громадянського суспільства після Революції гідності не вірили у доброчесність звичайних судів, особливо у частині розгляду корупційних справ. Тому вони активно закликали до створення спеціалізованого антикорупційного суду зі спеціальною процедурою добору кандидатів на посаду судді із залученням колегії міжнародних експертів як засіб забезпечення доброчесності суддів.215fc6174069

І хоча Індонезія та Україна є найбільш відомими прикладами, де намагання забезпечити доброчесність суддів було головною мотивацією створення спеціалізованих антикорупційних судів, цей чинник, здається, є вагомим і в деяких інших випадках. Наприклад, у Словаччині одним із аргументів на користь наділення Спеціального кримінального суду (СКС) повноваженнями розглядати серйозні справи про корупцію було занепокоєння тим, що регіональні еліти (та кримінальні елементи) могли втручатися або іншим чином впливати на судові рішення регіональних судів. Здавалося, що СКС, як розташований у столиці національний суд, буде менш уразливим до цієї проблеми.a24ea4028c4e В Албанії, за Конституцією, кандидати на посаду судді та державні службовці у спеціалізованих судах, а також їхні найближчі родичі, зобов’язані пройти спеціальну перевірку – себе та своїх активів. Вони зобов’язані також дати згоду на періодичну перевірку своєї фінансової звітності та телекомунікаційних даних.393d7a5be0e0

Ступінь того, наскільки спеціалізовані антикорупційні суди насправді більш охочі та спроможні засуджувати підсудних високопосадовців чи осіб з впливовими зв’язками, ніж звичайні суди, здається не є однаковим. Деякі суди отримують схвалення за їх незалежність. Прикладом цього є індонезійські суди Тіпікор, хоча останні події – включаючи заснування цих судів у всіх індонезійських провінціях після успішного конституційного оскарження первісної системи цих судів – спричинили занепокоєння ерозією доброчесності системи Тіпікор.83d1a5998fac Втім, у багатьох інших країнах антикорупційні суди критикували за те, що вони надто мало зробили для викорінення культури безкарності. Така критика висловлювалася, серед іншого, стосовно Бурунді,a0d686c863f2 Камеруну1ca6e2217da1 та Непалу.99c9935f2ad1 Ба більше , попри те, що звичайним побоюванням щодо політичного втручання в розгляд справ про корупцію було те, що суди захищатимуть могутніх правопорушників від відповідальності, у деяких країнах критики припустили, що уряд здатний маніпулювати антикорупційними судами, і антикорупційними переслідуваннями загалом, для переслідування політичних опонентів. Такого роду критика лунала стосовно, наприклад, Болгарії,77b376354d0a Бурунді,61298426ebd7 Камерунуa87eb85b5203 і Танзанії.0104070ac98e

Звісно, створення спеціалізованих антикорупційних судів не є гарантією того, що ці суди самі не будуть корумпованими. Навіть в Індонезії, де роль антикорупційних судів як оплоту протидії корупції є найбільш очевидною, декілька суддів цих судів були самі засуджені за корупцію.64137a2a24c5 А на Філіппінах Верховний суд звільнив члена суду Sandiganbayan за його можливі зв’язки із крупною корупційною схемою за участі філіппінського законодавця.50180cc3b20a Спеціалізований кримінальний суд Болгарії критикували за сприяння політичним інтересам уряду Борисова та змову з впливовим Офісом спеціалізованої прокуратури. У квітні 2022 року новообраний Парламент ліквідував обидві спеціалізовані установи.9857cd547706

3.3 Компетентність

Третім обґрунтуванням створення спеціалізованого антикорупційного суду, тісно пов’язаним, але відмінним від прагнення підвищити ефективність, є бажання створити трибунал із більшою компетентністю. Зрештою, багато справ про корупцію, особливо тих, в яких йдеться про складні фінансові операції або ретельно продумані схеми, можуть бути складнішими, ніж пересічні справи, які знаходяться на розгляді багатьох суддів звичайних судів. Дійсно, бажання мати більш кваліфікований судовий орган – для підвищення не лише ефективності, але й точності – є, серед іншого, типовим обґрунтуванням створення спеціалізованих трибуналів.e80bf6cd678e Як не дивно, на прагненні підвищити компетентність не наголошувалося в жодному публічному обговоренні створення спеціалізованих антикорупційних судів. Направді, на це прагнення іноді посилаються. Наприклад, у Хорватії створення спеціалізованого трибуналу для розгляду не лише справ про корупцію, але й інших серйозних злочинів, було частиною зусиль із розбудови спроможності судів розглядати більш складні та соціально значимі кримінальні справи, зокрема шляхом добору до таких судів більш досвідчених суддів.de2b1aa16696 Але в більшості країн спеціалізована компетентність була менш видимим обґрунтуванням створення антикорупційних судів, ніж для інших видів спеціалізованих судів, таких як ті, що аналізувалися, наприклад, Грамковим і Уолшем.b97ab0ac3692

З огляду на вищезазначене, той факт, що розгляд корупційних справ нерідко вимагає наявності спеціальної компетентності, дав поштовх обговоренню реформування існуючих антикорупційних судів. По-перше, зростає потреба в інвестиціях у кращу підготовку суддів антикорупційних судів, особливо з фінансових питань, бухгалтерського обліку та правил боротьби з відмиванням грошей. Необхідність покращення навчання суддів антикорупційних судів із цих та інших технічних питань піднімалася, наприклад, у Бангладеш,10929de6da2f Кенії (див. текстову вставку 1) та Малайзії.a9074638b76a По-друге, деякі юрисдикції, які наразі не передбачають окремої спеціалізації антикорупційних суддів, можуть переосмислити свій вибір. У Малайзії, наприклад, судді антикорупційних місцевих судів чергуються між цими судами та іншими судами. Критики зауважували, що наявність суддів загальних судів у спеціалізованому суді суперечить, насамперед, самому поняттю спеціалізованих судів, і вони наполягали на більшій спеціалізації.d258b33410ff А в Палестині у Національній стратегії боротьби з корупцією на 2012-2014 рр. особливо наголошувалося на тому, щоб судді антикорупційного суду присвятили себе винятково цим справам для набуття належної кваліфікації саме в цій галузі.d4d8d4380339 Пропозиція була закріплена в законі від 2018 року.de8272c5082b

У таблиці 2 узагальнюються основні механізми та види організаційної структури, що наразі використовуються в антикорупційних судах для підвищення ефективності, доброчесності та компетентності. Рішення організаційної структури наведені тут у дуже спрощеному вигляді та більш детально розглядаються в розділі 4.

4. Вибір організаційної структури

Хоча антикорупційні суди в тому чи іншому вигляді існують у багатьох країнах, структури цих установ істотно відрізняються між собою. Кожний, хто розглядає створення або реформування антикорупційного суду, повинен звернути увагу на питання організаційної структури. Немає єдиної «правильної» моделі або «кращого досвіду» щодо структури спеціалізованого антикорупційного суду; відповідна структура залежить від багатьох контекстуальних чинників та основних цілей установи. У цьому розділі ми обговоримо п’ять найбільш значимих варіантів вибору, які мають обдумати розробники:

• зв’язок спеціального антикорупційного суду зі звичайною судовою системою;
• розмір антикорупційного суду;
• процедури призначення та усунення спеціальних суддів;
• юрисдикція антикорупційного суду;
• зв’язок із органами прокуратури.

4.1 Зв’язок спеціального антикорупційного суду зі звичайною судовою системою

Антикорупційні суди можуть функціонувати в різних формах: одні створюються як спеціалізовані відділення або підрозділи існуючих судів, інші – як окремі, самостійні одиниці в ієрархії судів. Існують й інші випадки, коли окремим суддям надаються спеціальні повноваження розглядати справи про корупцію, але за відсутності явної антикорупційної структури, одиниці або підрозділу. У цих категоріях призначені судді можуть розглядати винятково справи про корупцію або продовжувати розглядати також й інші справи. Наприклад, у Бангладеш і Кенії судді місцевого суду або магістрати, призначені як спеціальні судді/магістрати, не розглядають виключно справи про корупцію; радше, вони продовжують працювати як звичайні судді місцевого суду для розгляду кримінальних питань або інших спеціальних справ.1c39f1b077e3 А у Сенегалі Суд у справах про незаконне збагаченняc8070c367faa є спеціально створеним трибуналом, члени якого призначаються з-поміж старших суддів, а ці судді можуть продовжувати працювати в своїх судах навіть після призначення до Суду у справах про незаконне збагачення.de522bf93357

Різний ступінь організаційного відокремлення та спеціалізації потребує різних витрат і має різні переваги. Грамков і Уолш3243904a80a6 запропонували деякі основні міркування (див. Мал. 2). Загалом, більший ступінь організаційного відокремлення зазвичай є доцільнішим тоді, коли робоче навантаження вище, потреба в ефективності більша, а потреба в спеціалізованій кваліфікацій гостріша.94663d828ae8 Іншим міркуванням, яке є особливо актуальним з огляду на справи про корупцію, є той факт, що підсудні в таких справах часто можуть собі дозволити найкращих адвокатів і використовують усі доступні правові способи затримки провадження та оскарження обвинувального вироку. В таких країнах як Уганда, де лише суди першої інстанції мають спеціалізацію з розгляду справ про корупцію, загальні апеляційні суди мусять розглядати велику кількість апеляційних скарг.f071226fd7de

Інституційне відокремлення також пов’язане з витратами. Що детальніше розробленою та більшою є спеціалізована система, то більша ймовірність її удорожчання. Іншими ймовірними негативними наслідками спеціалізації можуть бути надто тісні відносини між спеціалізованими суддями та іншими залученими особами (адвокатами, експертами); втрата можливості дивитися на речі в новому світлі та бачити загальну картину та ризик контрпродуктивності при грозмежуванні статусу спеціалізованих суддів і суддів загальних судів.08d2de456786

Мал. 2 Модель прийняття рішень стосовно спеціалізації, запропонована Грамковим і Уолшем

Навіть більш важливим за запитання, чи має антикорупційний суд бути окремим органом і чи повинні його судді спеціалізуватися у розгляді виключно антикорупційних справ, є імовірно питання зв’язку між антикорупційними судами та звичайною судовою системою та місця спеціального суду в ієрархії судів. Зокрема, чи повинен спеціалізований антикорупційний суд мати первісну юрисдикцію (тобто бути судом першої інстанції), апеляційну юрисдикцію чи якимось чином поєднувати обидві юрисдикції? І який суд повинен мати апеляційну юрисдикцію над рішеннями антикорупційного суду? Країни, де було створено спеціалізовані антикорупційні трибунали, зробили різний вибір у цих питаннях.

Класифікація існуючих антикорупційних судів за ознакою їхніх відносин з рештою судової системи виявилася складним завданням через велике розмаїття систем. Місце антикорупційного суду в ієрархії судової системи (за рівним чи рангом) не завжди відповідає його функції (перша чи апеляційна інстанція), а системи оскарження в апеляційній інстанції також істотно різняться.

За функціональною ознакою можна виділити чотири основні категорії антикорупційних судів.

(1) Перший – найпоширеніший – підхід передбачає функціонування спеціального антикорупційного суду як суду першої інстанції. Приклади країн, що віддали йому перевагу, включають Бангладеш,ee3cd8abd615 Бурунді,d7dadb790c77755bb715d119 Камерун,688be18d751b Непал,ce45b4b562bc Чорногорію,30b8096c3e89 Пакистан,1cf2adf50236 Сенегал,a9b92b1f1d71 Сьєрра Леоне,4e850351bfb2 Словаччину,c5b384cdf6dd Шрі Ланкуc5e19165b5ee і Таїланд.949443cf0a4871a66d706617 Апеляційні скарги на рішення антикорупційних судів цих країн проходять через один чи кілька проміжних рівнів апеляційної інстанції або спрямовуються напряму верховному суду.

(2) Деякі країни запровадили змішану (гібридну) систему, де антикорупційний суд може функціонувати і як суд першої інстанції при розгляді певних справ (зазвичай у більш значимих справах), і як апеляційний суд при розгляді інших справ. Двома яскравими прикладами в цій категорії є Філіппіни та Уганда. На Філіппінах суд Sandiganbayan має виключну первісну юрисдикцію над правопорушеннями, пов’язаними з корупцією, скоєними високопосадовцями. Коли такі правопорушення вчиняють посадовці нижчого рангу, регіональні місцеві суди мають первісну юрисдикцію, а суд Sandiganbayan має апеляційну юрисдикцію.e4a4eb9f6596 Система Уганди аналогічна у тому, що антикорупційний підрозділ (АКП) Вищого суду зазвичай виступає лише судом першої інстанції в гучних справах; в інших випадках АКП розглядає апеляційні скарги на рішення суддів-магістратів.

Утім, є дві великі відмінності. По-перше, на Філіппінах юрисдикція суду Sandiganbayan визначена законом, у той час як в Уганді юрисдикція АКП поширюється на всі справи про корупцію, але АКП на власний розсуд вирішує функціонувати як суд першої інстанції тільки в значимих справах. По-друге, на Філіппінах рішення суду Sandiganbayan можуть бути оскаржені безпосередньо у Верховному суді.d02eb3e4859a В Уганді рішення АКП оскаржуються спочатку в апеляційному суді (який в ієрархії судових органів Уганди знаходиться між Вищим судом і Верховним судом) і лише тоді в Верховному суді.c981e503638d Танзанія запозичила модель Уганди в 2016 року у тій частині, що її Управління у справах про корупцію та економічні злочини при Вищому суді розглядає не тільки апеляційні скарги на рішення судів нижчої інстанції, а також – у першій інстанції – і справи щодо злочинів певної тяжкості. На відміну від АКП Уганди, колегія суддів складається лише з одного професійного та двох непрофесійних суддів, які призначаються для розгляду конкретних справ; штатні судді-магістрати відсутні. Апеляційні скарги розглядаються у загальному Апеляційному суді.3ab8a8c5b2b0

У Ботсвані всі справи про корупцію розглядаються звичайними судами магістратів, але апеляційні скарги розглядаються в Суді у справах про корупцію (підрозділі Вищого суду Ботсвани), а не в звичайних апеляційних судах. Рішення Суду у справах про корупцію можуть бути оскаржені так само, як і будь-які інші рішення Вищого суду в Ботсвані – в Апеляційному суді, найвищому суді в ієрархії судових органів Ботсвани.57a948056de9 Оскільки Суд у справах про корупцію Ботсвани має лише функції розгляду апеляційних скарг і ніколи не функціонує як суд першої інстанції, його також можна розглядати як окрему категорію: спеціальний апеляційний підрозділ.

(4) Все більшого поширення набувають системи спеціалізованих антикорупційних судів, які включать суди як першої, так і апеляційної інстанцій. Ці комплексні паралельні системи складаються з мережі антикорупційних судів першої інстанції та мережі антикорупційних апеляційних судів, які розглядають апеляційні скарги на рішення антикорупційних судів першої інстанції. Такі системи створені в Албанії,3a083cb9a736 Вірменії,8a380b6e6570 Малайзії,bfbf8b502477 Індонезії,caa5e5ea6ae6 Україніab9f6eccf027 та Зімбабве.768285168d19

Сербія – зі своєю комплексною паралельною системою для гучних корупційних справ і першою інстанцією для інших корупційних справ – представляє собою окремий випадок. Корупційні справи проти держслужбовців високого ранку, та/або в яких претензії перевищуються певну порогову суму коштів, розглядаються Судом у справах про організовану злочинність у Белград,,і, Інші корупційні справи розглядаються управліннями у справах про корупцію при вищих судах у Белграді, Крагуєваці, Ниші та Нові Сад,124 а апеляційні скарги на їх рішення подаються до загального Апеляційного суду.242b4281abc8 а апеляційні скарги на їх рішення подаються до загального Апеляційного суду.

У Таблиці 3 наведено класифікацію антикорупційних судів, які ми розглядали, на основі їх зв’язку зі звичайною судовою системою, де виокремлено чотири широкі категорії.

4.2 Розмір суду: скільки має бути суддів?

При створенні спеціалізованого антикорупційного суду потрібно поставити на перший погляд просте запитання: наскільки великим має бути такий суд? Скільки суддів повинні засідати в цьому суді, або, якщо спеціалізованим антикорупційним судом виступає не окремий орган чи підрозділ, скільки має бути суддів, що розглядають справи про корупцію? Відповідь на це запитання залежить від відповідей на запитання, поставлені у попередньому розділі: необхідна кількість суддів частково залежить від того, чи є спеціалізований суд судом першої інстанції, апеляційним судом чи обома одночасно. Навіть з врахуванням цього чинника чисельність суддів, яким надано статус спеціалізованих антикорупційних суддів, істотно різниться за країнами.

Головна перевага призначення великої кількості суддів у спеціальний антикорупційний суд є очевидною. Оскільки одна з цілей такого суду полягає у забезпеченні швидкого й ефективного вирішення справ про корупцію: що більше співвідношення кількості суддів до кількості справ, що розглядаються, то краще. Це особливо актуально в країнах із дуже великою кількістю справ, які потенційно можуть бути передані до суду, що створює ризик значних затримок. На Філіппінах, наприклад, у новому законодавстві була зроблена спроба вирішити проблему з постійними тривалими затримками в розгляді справ у суді Sandiganbayan за рахунок збільшення кількості суддів із 15 до 21. При цьому деякі критики стверджували, що цього збільшення й близько не достатньо, і що кількість суддів Sandiganbayan слід було потроїти до 45.*912342601421

Однак при збільшенні чисельності суддів у спеціалізованому антикорупційному суді може виникнути принаймні три проблеми.

Перша й найбільш очевидна: де знайти достатньо кваліфікованих суддів? Якщо створення спеціалізованого суду має на меті не просто покращити співвідношення кількості суддів до кількості справ про корупцію, але й укомплектувати цей суд висококваліфікованими досвідченими суддями, то заповнити значно більше суддівських посад може бути непросто, принаймні в країнах з обмеженим суддівським кадровим резервом. Ситуація ускладнюється, якщо створення антикорупційного суду супроводжується впровадженням інших судових реформ, які впливають на функціонування судової системи, таких як люстрація суддів.63689a8e4e18 Крім того, зі збільшенням кількості суддів, що спеціалізуються у розгляді корупційних справ, ці посади можуть видаватися менш елітними, а тому й менш привабливими для потенційних кандидатів.25fb906dba7c

Друга проблема, пов’язана зі збільшенням розміру спеціалізованого суду, полягає в тому, що працевлаштування висококваліфікованих юристів у спеціалізованому суді може спричини відтік фахівців зі звичайних судів, що матиме негативний вплив на решту судової системи. У багатьох країнах це не становитиме серйозної проблеми, оскільки загальна кількість висококваліфікованих суддів буде досить великою в порівнянні з розміром спеціалізованого антикорупційного суду. Але принаймні в деяких випадках невеликий розмір суддівського кадрового резерву має змусити розробників системи серйозно поставитися до розподілу найталановитіших суддів по судах.

Третя проблема є спорідненою, але вирізняється з-поміж інших: антикорупційні суди повинні бути забезпечені виключно доброчесними суддями. З цієї причини, як описано нижче, у деяких антикорупційних судах використовуються спеціальні процедури перевірки та добору. Але що більше суддів потрібно знайти для спеціалізованого суду, то важче буде строго застосовувати критерії доброчесності.

З 2010 року цю проблему чудово ілюструють тривожні події в індонезійських судах Тіпікор. За початковим задумом цієї системи кожна судова колегія складалася з двох професійних суддів і трьох тимчасових, обраних відповідно до процедури ретельної перевірки. Ці тимчасові судді мали високу репутацію доброчесних і неупереджених. Після того як згідно з постановою Конституційного суду знадобилося розширити систему Тіпікор, виникла потреба в значно більшій кількості суддів, зокрема тимчасових. Суттєві труднощі виникли не лише з добором суддів на всі нові посади у столицях 34 провінцій. Почали також надходити скарги на неправомірні дії нових суддів, з чого можна зробити висновок, що перевірка на доброчесність була не настільки ефективною, , як раніше.*ab101b167851

За час, що минув з першого добору в 2010-2011 р.р., до судів Тіпікор було призначено вкрай малу кількість нових тимчасових суддів. Залишаються сумніви у їх кваліфікації та доброчесності. Навіть при тому, що закон передбачає створення антикорупційних судів в усіх 347 округах Індонезії, станом на 2022 рік, вони так і не були створені. Деякі спостерігачі запропонували децентралізувати суд у Джакарті, щоб скоротити потрібну кількість суддів та витрати на нагляд. Інші рекомендації передбачали, щоб судді з провінційних судів розглядали справи в округах – ближче до місць знаходження прокурорів і свідків.48beb52e9967

У підсумку, при ухваленні рішення про те, скільки суддів призначити до спеціалізованого антикорупційного суду, розробники організаційної структури повинні знайти компроміс, що стосується збільшення кількості суддів, зважуючи позитивний вплив на співвідношення кількості суддів до кількості справ і потенційний негативний вплив на суддівську дієздатність і доброчесність. У тих країнах, які мають дуже велику кількість справ про корупцію, але яким пощастило мати багато кваліфікованих суддів, є сенс створити великий антикорупційний суд. І навпаки, якщо справ, які потребують розгляду в спеціалізованому трибуналі, небагато, як і кваліфікованих суддів, доцільнішим буде створення невеликого суду. До найскладніших випадків (і, на жаль, мабуть, також найпоширеніших) належать такі, коли антикорупційних справ багато, а резерв талановитих суддів – вкрай обмежений.

4.3 Добір та відсторонення суддів

У більшості країн судді, що спеціалізуються у розгляді справ щодо корупції, мають статус звичайних суддів. Відтак, процедури їх призначення й відсторонення, контролю за ними, а також умови їхньої служби такі ж, як і для інших суддів на аналогічному рівні судової ієрархії. Проте в деяких країнах є особливі правила для суддів антикорупційного суду, які в першу чергу стосуються призначення. Наприклад, іноді існують особливі правила щодо призначення та вимоги до кваліфікації суддів, як розглядають справи про корупцію. Часто, щоб бути призначеним суддею антикорупційного суду, суддя повинен мати достатній ранг і/або досвід. У деяких країнах, зокрема в Словаччині, судді також повинні пройти спеціальну перевірку для визначення того, чи є в їхньому минулому щось таке, що може зробити їх вразливими до шантажу або інших форм неналежного впливу. Ця вимога в Словаччині спочатку застосовувалася лише до суддів Спеціального кримінального суду, але згодом її дію поширили на всіх суддів.*857d41110c24

Найбільш далекосяжних зусиль із розробки спеціальних правил для суддів антикорупційних судів було докладено в Індонезії та Україні. У судах Тіпікор засідають не лише професійні судді, а й так звані тимчасові судді (як правило, адвокати, професори права, судді у відставці та інші юристи). Кандидати на посади тимчасових суддів повинні відповідати ряду чітких критеріїв відбору, причому конкурсна комісія складається як з представників громадянського суспільства, так і зі співробітників Верховного суду. Відібрані кандидати призначаються на посаду судді суду Тіпікор Президентом строком на п’ять років, який може бути подовжений лише один раз. Відповідно до початкового варіанту закону 2002 року в судах Тіпікор справи розглядалися колегією з п’яти суддів, троє з яких мали бути тимчасовими суддями. Така система була розроблена з метою послаблення впливу професійних суддів, ризик корумпованості яких вважався вищим. Проте згідно з поправками до закону від 2009 року, що були прийняті на виконання постанови Конституційного суду від 2006 року, яка визнала незаконною судову систему Тіпікор у її початковому вигляді, голова суду Тіпікор у кожному судовому окрузі (професійний суддя) може визначити співвідношення професійних і тимчасових суддів у колегіях.*9d9778e1e5a7

Вищий антикорупційний суд в Україні (ВАКС) – поки що єдиний, судді якого добиралися із залученням міжнародних експертів. Добором кандидатів на посади суддів в усіх судах України опікується Вища кваліфікаційна комісія суддів України (ВККСУ). У цьому їй допомагає Громадська рада доброчесності (ГРД), яка налічує у своєму складі 20 членів, які представляють громадянське суспільство, науковців, ЗМІ та інші професії. Вони беруть участь у перевірці кандидатів на предмет відповідності критеріям етики та доброчесності. У доборі суддів ВАКС комісії допомагав інший орган – Громадська рада міжнародних експертів (ГРМЕ). Вона складається з шести міжнародних експертів, запропонованих міжнародними організаціями Уряду України. ГРМЕ перевіряє кандидатів на посаду судді ВАКС на відповідність критеріям етики та доброчесності на основі декларацій кандидатів про майно, доповідних записок Національного антикорупційного бюро України та за результатами співбесід з кандидатами. Кандидат продовжує участь у конкурсі на заміщення вакантної посади судді, якщо за нього віддали свої голоси щонайменше три члени ГРМЕ і дев’ять членів ГРД – загалом 12 голосів "за". Якщо проти кандидата проголосували чотири з шести членів ГРМЕ, він/вона припиняє участь у конкурсі.*da8d161cd094

Українські організації громадянського суспільства активно лобіювали залучення іноземних експертів до процесу добору суддів ВАКС через глибоку недовіру до звичайних процедур добору і переконаність у тому, що залучення іноземних експертів є істотною умовою забезпечення того, що до ВАКС будуть призначені дійсно чесні та неупереджені судді. Ці організації таки заручилися підтримкою Венеціанської комісії та Міжнародного валютного фонду, який зробив участь міжнародних експертів у доборі суддів ВАКС умовою надання наступних позик. Хоча ВККСУ належно оцінила суворість ГРМЕ, яка на початку 2019 року відхилила кандидатури 28 суддів на підставі невідповідності критерію доброчесності, вониасе ще працюють в інших судах.*63139adc38d6

Застосування спеціальних процедур добору та відсторонення суддів антикорупційних судів найдоцільніше тоді, коли занепокоєння з приводу доброчесності судів є найбільшим. У Словаччині головна загроза походила від злочинних угруповань, які могли б шантажувати або підкуповувати суддів. В Індонезії та Україні стурбованість спричинив всеосяжний вплив правлячої еліти на звичайні суди, а також системна корупція в судовій системі. Втім спеціальні процедури призначення суддів можуть бути необов’язковими для забезпечення доброчесності судів, і в більшості інших країн зі спеціалізованими антикорупційними судами спеціальні процедури добору та відсторонення суддів прийняті не були. Не завжди зрозуміло, чи це було рішення осіб, відповідальних за формування політики у цих країнах, чи було зроблено з інших політичних або практичних міркувань.

Також важливо пам'ятати, що спеціальних процедур призначення суддів недостатньо для гарантування доброчесності судів. Це лише один потенційно корисний компонент загальної стратегії захисту доброчесності судів, який може бути, а може не бути доцільним в залежності від конкретних обставин. Найбільше підстав для розробки спеціальних процедур або умов призначення є тоді, коли звичайні судді є особливо вразливими до надмірного тиску або впливу під час розгляду справ про корупцію, чого можна уникнути, якщо застосувати альтернативний спосіб добору суддів.

4.4 Основна сфера юрисдикції антикорупційного суду: які справи розглядаються в цьому суді?

Антикорупційні суди мають різну матеріальну юрисдикцію. Дещо спрощуючи, юрисдикція спеціалізованого антикорупційного суду може різнитися (окрім відмінності між юрисдикцією першої інстанції та апеляційної інстанції, що обговорювалося раніше) за трьома основними вимірами: (а) типи правопорушень, що розглядаються; (б) тяжкість правопорушення (зазвичай вимірюється сумою позовної вимоги) і (c) ранг державних службовців, імовірно причетних до правопорушення.

Тип правопорушення. Більшість антикорупційних судів розглядають широкий спектр корупційних правопорушень і правопорушень, пов’язаних із корупцією. Ба більше, деякі зі спеціалізованих судів, що класифікуються нами як антикорупційні суди, фактично мають ширшу юрисдикцію, яка охоплює не лише корупційні та пов’язані з корупцією економічні злочини, а й інші тяжкі злочини. Цей підхід є типовим у країнах Південно-Східної Європи, де спеціалізовані суди розглядають також справи щодо організованої злочинності та інші справи (див. текстову вставку 2). Аналогічно, Спеціальний суд Непалу має юрисдикцію не тільки щодо справ про корупцію та відмивання грошей, а й щодо «державної зради».dbb34af1ac84 З іншого боку, юрисдикція деяких інших антикорупційних судів обмежена сукупністю конкретних правопорушень, пов'язаних із корупцією. Наприклад, до юрисдикції Сенегальського Суду у справах про незаконне збагачення, як випливає з його назви, належать лише злочини, які полягають у незаконному збагаченні – використанні державної посади або зв’язків із урядом для привласнення державних коштів, – а також правопорушення, які тісно пов’язані з корупцією або приховуванням злочинів.970840195eda

Тяжкість правопорушення. Хоча юрисдикція більшості антикорупційних судів визначається характером правопорушення, а не його тяжкістю, у деяких країнах спеціалізований антикорупційний суд розглядає лише справи, пов’язані з достатньо великими сумами. У Камеруні, наприклад, юрисдикція Спеціального кримінального суду поширюється лише на справи, пов’язані з привласненням особливо великих сум; інші справи щодо привласнення коштів слухаються у звичайних судах.c6797b389f2f На Філіппінах нещодавно були внесені поправки до Закону про суд Sandiganbayan, щоб обмежити його первісну юрисдикцію справами щодо коштів, які перевищують певну порогову суму.a1ee3c4c0600

Особа відповідача/обвинуваченого. Юрисдикція деяких антикорупційних судів обмежена не лише певними правопорушеннями, а й особою правопорушника. Суд Sandiganbayan, наприклад, має юрисдикцію щодо справ, порушеними стосовно високопосадовців.a8e22364adb6 Цікаво відзначити, що в Бурунді юрисдикція Антикорупційного суду обмежена в протилежному напрямку: вона поширюється на цілу низку корупційних правопорушень, але лише Верховний суд Бурунді може винести рішення по кримінальних обвинуваченнях, висунутих проти ряду урядових чиновників високого рівня, зокрема міністрів, депутатів, сенаторів, генералів, губернаторів провінцій, а також старших суддів.8621de410773

У Сербії суд, який розглядатиме справу, визначається, виходячи з особи обвинуваченого та/або "грошової вартості" правопорушення. Корупційні справи є підсудними управлінням у справах про організовану злочинність., якщо одержувач хабаря обіймає високу виборчу посаду або є високопосадовцем, та/або якщо незаконно одержана вигода перевищує 2 млн. дол. США, або якщо вартість державної закупівлі перевищує 8 млн. дол. США. Цим управлінням підсудні корупційні справи з встановленого переліку (як-то справи про зловживання службовим становищем, хабарництво, розтрату казенних коштів та відмивання грошей), якщо тільки справа не підпадає під юрисдикцію управлінь у справах про організовану злочинність.*3bc6cced8707

Як підкреслювалося вище, немає єдиної правильної відповіді на запитання про відповідну матеріальну юрисдикцію антикорупційного суду. Втім можна підсумувати деякі з основних переваг і недоліків обмеження юрисдикції такого суду по одному або кількох вимірах, зазначених вище. Перша перевага введення обмежень для юрисдикції антикорупційного суду проста: як обговорювалося раніше, важливим чинником, що визначає ефективність суду, є співвідношення кількості суддів до кількості справ. Поліпшити це співвідношення можна, збільшивши кількість суддів або зменшивши кількість справ. Так суд зможе зосередити свої ресурси на тих справах, які вважаються найважливішими, або на тих, які з інших причин найбільше потребують судового рішення спеціалізованого трибуналу. Друга потенційна перевага обмеження юрисдикції антикорупційного суду має політичний характер. Однією з цілей створення таких судів є підвищення впевненості громадськості в тому, що правова система здатна ефективно боротися з корупцією, протидіючи безкарності високопосадовців та їхніх близьких друзів. Крім того, оскільки спеціалізований суд може мати потребу в значних державних ресурсах, а його судді можуть іноді сприйматися як такі, що мають більш сприятливі умови роботи, ніж інші судді, доля суду може залежати від постійного переконання громадськості в необхідності цього органу. Як перше, так і друге сприйняття можуть бути підірвані, якщо більшість справ, призначених до слухання в цьому суді, здаються несуттєвими.

Ця лінія критики не є виключно гіпотетичною. Наприклад, у Непалі критики неодноразово звертали увагу на те, що велика кількість справ, розглянутих Спеціальним судом, пов’язана з підробкою університетських дипломів, а не хабарництвом, хоча це може бути скоріше недоліком у роботі антикорупційного відомства, яке зробило неправильний вибір справи до розгляду.3656871a88a7 Так само і в Словаччині засоби масової інформації особливо критикували той факт, що багато справ, які вирішувалися в Спеціальному кримінальному суді, стосувалися дрібних хабарів, іноді сумою менше 20 євро, унаслідок чого кілька громадських активістів запропонували обмежити юрисдикцію цього суду важливішими справами.5c522592103c Деякі критики скаржилися на те, що новостворені антикорупційні суди Зімбабве перевантажені дрібними справами.d487815dcb5d

Однак це не означає, що обмеження юрисдикції антикорупційного суду доцільне у всіх (або навіть більшості) випадках. Зрештою, якщо корупційні справи справді краще розглядати не у звичайних судах, а в спеціалізованому, то завдяки розширенню юрисдикції спеціалізованого суду певні його переваги (вища ефективність, компетентність, чесність і т. д.) поширяться на більшу кількість справ. Ба більше, навіть «незначні» справи про корупцію можуть мати важливе значення: або тому, що в сукупності вони мають великий вплив на суспільство, або тому, що випадки корупції, здавалося б, низького рівня можуть бути важливими частинами більших корупційних мереж.

4.5 Зв’язок із органами прокуратури

Часто спеціалізовані антикорупційні суди безпосередньо пов'язані зі спеціалізованими органами з боротьби з корупцією або аналогічними органами прокуратури, причому юрисдикція антикорупційного суду обмежена справами, порушеними АКВ. А іноді АКВ має виключну юрисдикцію передавати справи до спеціального антикорупційного суду. Для деяких антикорупційних судів, особливо в країнах, що знаходяться під впливом більш інквізиційної французької традиції цивільного права, прокурори та слідчі, що спеціалізуються на справах щодо корупції, інтегровані в сам інститут антикорупційного суду та мають виняткову юрисдикцію на передачу справ у цей суд, хоча також можуть приймати справи, передані іншими органами. Така ситуація має місце, наприклад, у Бурунді,67a2ddea976f Камеруніc23b1604e669 та Сенегалі.4055b36c725f

Для порівняння, деякі антикорупційні суди розглядають справи, порушені звичайною прокуратурою, або тому, що країна не має АКВ, або тому, що АКВ не має повноважень самостійно ініціювати судове переслідування. У Малайзії та Кенії, наприклад, прокурор (а не АКВ) має право порушувати справи в антикорупційних судах.ff4a2018d003 А в деяких країнах антикорупційний суд може розглядати справи, порушені або АКВ, або звичайною прокуратурою. В Уганді, наприклад, анти-корупційний підрозділ Вищого суду розглядає справи, порушені як генеральним начальником прокуратури чи головним інспектором уряду (АКВ Уганди), так і Податковою службою Уганди.c9576ce1ff2c

Особливо цікавим прикладом є Індонезія, оскільки орган, який порушує справи, що підсудні судам Тіпікор, було змінено постановою індонезійського Конституційного суду. Відповідно до початкового варіанту закону від 2002 р. порушувати справи в судах Тіпікор могло тільки АКВ Індонезії, відоме як KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi - Комісія у справах боротьби з корупцією); аналогічні справи, порушені звичайними прокурорами, розглядалися звичайними судами. У 2006 р. Конституційний суд Індонезії постановив, що така система з двома напрямками порушує конституційні гарантії рівності перед законом. Логіка суду полягала в тому, що двох обвинувачених з ідентичною провиною могли судити різні судові органи – з різним складом, різними процедурами і різним співвідношенням обвинувальних вироків до загальної кількості справ, що розглядаються, – залежно від того, який орган порушив справу: KPK чи звичайна прокуратура.149 Поправки до закону від 2009 р. усунули цю проблему, вимагаючи розгляду всіх корупційних злочинів у суді Тіпікор, незалежно від того, чи їх порушило АКВ KPK, чи звичайна прокуратура.776ed31ec1b2 Поправки до закону від 2009 р. усунули цю проблему, вимагаючи розгляду всіх корупційних злочинів у суді Тіпікор, незалежно від того, чи їх порушило АКВ KPK, чи звичайна прокуратура.

Реформаторам слід пам'ятати про те, що ефективність спеціалізованого антикорупційного суду значною мірою залежить від ефективності органу або органів, які мають право передавати справи до цього суду. Якщо такі органи неефективні, весь процес кульгатиме: іншими словами, міцність ланцюга вимірюється його найслабшою ланкою. У ряді країн спеціалізовані антикорупційні суди добре впораються зі справами , які потрапляють до них на розгляд, але найважливіші справи, для яких власне і створено спеціалізований суд, не доходять до нього взагалі, тому що АКВ або прокуратура не передають їх. Справді, корумповані еліти можуть не втручатися в роботу спеціалізованого антикорупційного суду, маючи достатньо впливу на прокурорів або правоохоронні органи, що дозволяє їм уникнути будь-якого серйозного ризику переслідування. Деякі критики в Словаччині, наприклад, стверджують, що саме це є головною причиною відсутності обвинувальних вироків проти політиків високого рівня в Спеціальному кримінальному суді Словаччини.740df0466bc7 Цей сумний факт було підтверджено в 2020 році в ході викриття корумпованої мережі, що охоплювала поліцейських, прокурорів і навіть суддю.11a85283de9b Аналогічно у Зімбабве новостворені антикорупційні суди не виправдали покладених на них сподівань частково через неналежно проведені розслідування та недостатньо добру підготовку прокурорів.0a539611fbf5

Обговорюється також те, якою мірою сам спеціалізований суд може впливати на поведінку прокурорів. На Філіппінах багато спостерігачів звинувачували Управління омбудсмена в неодноразовому затягуванні розгляду справ у суді Sandiganbayan, наприклад: на прохання представників Управління через їхню неналежну підготовку часто відкладають слухання. Проблему було частково вирішено запровадженням нових процесуальних правил Верховним судом у 2017 і 2018 роках.c46e3b2bc69f

Дуже важливо, щоб розробники організаційної структури розглядали систему антикорупційного правосуддя як одне ціле включно з усіма її складовими – АКВ (і/або звичайними прокурорами), спеціальним антикорупційним судом, правоохоронними органами тощо. Ретельно вибирати той чи інший варіант організаційної структури має сенс лише за доброго розуміння контексту.

Текстова вставка 3 містить узагальнений перелік запитань і основних варіантів вибору для полегшення ухвалення рішень. Можна піти шляхом створення окремого антикорупційного суду чи просто призначити певних суддів для розгляду корупційних справ. Спеціалізований антикорупційний суд може функціонувати як суд першої чи апеляційної інстанцій або поєднувати обидві ці інстанції. Він може бути великим чи маленьким, з широкою чи вузькою юрисдикцією. Можуть існувати спеціальні правила призначення і відсторонення суддів. Можна запровадити також спеціальні, можливо спрощені, процедури розгляду справ по суті та апеляційного оскарження.

Існує кілька різних моделей спеціалізації судів у даній сфері. Навряд чи варто виділяти певний "правильний" підхід або чіткий набір кращих практик. Ухвалюючи рішення про те, чи створювати спеціалізований суд, і якою буде його будова, реформатори мають спершу ретельно проаналізувати специфічні проблеми, які має вирішити спеціалізація. Вони мають врахувати також інші аспекти політичного, правового та інституційного середовища країни, які можуть обумовлювати ті чи інші обмеження чи іншим чином впливати на роботу суду.

5. Висновки

Зневіра в спроможність традиційного механізму правосуддя належним чином долати корупцію спонукала багато країн створити спеціалізовані антикорупційні суди. Багато в чому аргументи за і проти судової спеціалізації в контексті боротьби з корупцією повторюють подібні міркування в інших контекстах, але зі справами про корупцію виникає також ряд відмінних питань і проблем. Найбільш поширеним аргументом на користь створення спеціалізованих антикорупційних судів є потреба у більшій ефективності розгляду справ про корупцію та пов’язана з нею потреба надіслати національній та міжнародній спільноті сигнал про те, що країна серйозно ставиться до боротьби з корупцією. У деяких країнах важливу роль у прийнятті рішення про створення спеціальних антикорупційних судів відіграли побоювання з приводу спроможності звичайних судів неупереджено розглядати справи про корупцію та самим не піддатися її впливу. Зацікавленість у формуванні спеціалізованих експертних знань, яка значною мірою підштовхнула до судової спеціалізації інших видів, у цьому випадку, мабуть, є лише другорядною причиною створення спеціалізованих антикорупційних судів у більшості країн.

За шість років, що минули з часу виходу нашої попередньої публікації з результатами порівняльного аналізу та картографуванням антикорупційних судів, їх чисельність зросла на третину – до 27 юрисдикцій з чіткою спеціалізацією. На жаль, як ми виявили в ході порівняння цієї і попередньої публікації за 2016 рік, нерідко складно знайти інформацію про антикорупційні суди, що виходить за рамки законів про їх створення. Нам необхідні кращі дані, особливо дані за певні проміжки часу, які б уможливили серйозне оцінювання ефективності та дієвості роботи антикорупційних судів.

Наявна обмежена інформація про, зокрема, будову новостворених судів, свідчить про існування тенденції до відносно простої спеціалізації на рівні першої інстанції, коли апеляційні скарги розглядаються судами загальної системи. Цієї моделі дотримується приблизно половина проаналізованих нами судів. Ми спостерігаємо також збільшення комплексних паралельних систем. Можливо деякі з судів першої категорії спеціалізуватимуться також і в апеляційній інстанції залежно від кількості та складності справ. Ми не виявили подальшого призначення окремих суддів для розгляду корупційних справ та появи складніших гібридних систем.

Очевидно, що реформатори, які створюють нові суди, зацікавлені у вивченні будови та порядку діяльності існуючих антикорупційних судів. На жаль, наразі відсутня платформа на якій судді антикорупційних судів могли би спілкуватися зі своїми колегами з інших юрисдикцій та іншими особами, зацікавленими у спеціалізації у своїх країнах.

Проведення спеціальної перевірки кандидатів на посаду судді та інших заходів на забезпечення доброчесності суддів новостворених судів стало надзвичайно важливим аспектом створення нових антикорупційних судів, особливо у юрисдикціях з низьким рівнем суспільної довіри до судової системи. Найбільш яскравим прикладом у цьому відношенні є Україна з її Вищим антикорупційним судом, де міжнародні експерти одержали значні повноваження у доборі кандидатів. Інші країни Східної Європи, як-то Словаччина, Албанія та Вірменія, також запровадили суворі процедури добору антикорупційних суддів.

У 2022 році є всі підстави стверджувати, що результати роботи антикорупційних судів справляють змішане враження. У одних країнах спеціальні суди відіграють позитивну роль, в інших – борсаються або стикаються зі значними труднощами, а кілька судів, здається, таки піддалися корупції та/або політичному впливу. Для більш точного оцінювання (не)успішності роботи спеціалізованих судів чи доцільності певних моделей для вирішення тих чи інших проблем необхідно виконати більш глибоке дослідження. Воно потребуватиме доступу до, а в деяких юрисдикціях і збирання, базових даних про справи (кількість справ, категорії справ і обвинувачених, тривалість розгляду справ, вироки), а також більш загальної інформації про суди і суддів країни. За відсутності якісних даних надзвичайно складно оцінити, чи сприяє спеціалізація позитивним системним змінам. Для осіб, відповідальним за формування політики, це означає, що перш ніж робити інвестиції у створення нового суду, необхідно провести аналіз існуючої системи та її механізмів, що спирається на фактичні дані.